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学者介绍
徐湘林,1955年4月生于湖南湘乡,毕业于北京大学国际政治系,获法学学士学位并留校任教。获美国加州大学欧文分校政治学博士学位。现任北大政府管理学院教授,博士生导师,副院长。主要研究领域为比较政治学、中国政府与政治,公共政策。
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徐湘林
转型危机与国家治理:中国的经验
来源:网络转摘 作者:徐湘林 点击:7700次 时间:2010-11-02 21:38:52
 一、问题与理论视角

  中国三十年改革开放历经了重要的经济—社会转型,同时,国家治理也面临着一系列转型的危机。对国家面临转型危机的性质,国内外学者一直存在争议,对转型危机可能的后果也评价不一。其争论的焦点是:中国现行政治体制是否已经陷入治理危机。尤其是前苏联解体后,一些学者认为,中国由于其政治体制和结构的特征,很难摆脱像前苏联那样的“制度瓦解”。在中国成功加入WTO和经济持续快速增长的背景下,一些学者则认为,中国目前的政治体制很难应对市场化和全球化所带来的治理挑战,中国的“局部改革”已经陷入了“转型陷阱”(Waldreon2003Chang2001Pei2006)。针对这种“崩溃论”,也有一些学者提出了不同的观点,他们大致认为,虽然中国在政权合法性方面面临着巨大的挑战,但国家体制和结构仍然具有相当程度的适应性,并在一定程度上重构着国家治理制度,以应对日益复杂和充满挑战的国家治理问题(Yang2004Laliberte and Lanteigne2004Peerenboom2007;马骏,2009)。

  从“崩溃论”学者们的推理分析中,我们可以看到新制度主义学派中制度决定论的影子。新制度主义学派尽管流派众多,但可以从中归纳出两个主要的观点:其一,在转型中制度具有关键性的作用,它影响规范、信念和行为,并决定其结果;其二,制度是内生的,它的形式和功能依赖于它产生和持续的各种条件(普热沃斯基,2005)。比较传统的制度主义者往往强调制度的决定性因素,而忽视制度的内生性本质和对现有政治、经济和社会条件的依赖,简单地将制度按照其理论上的效率和效能加以区分,并认为好的制度是可以通过理性的讨论来设计和实施的。这种理论观点在中国学术界有很广泛的影响,其在学术表述上的体现就是过于强调制度选择和设计的重要性,而忽视改革政策和策略选择的重要性。尤其重要的是,这种理论观点混淆了转型危机和国家治理危机的不同性质和区别。这一区别的混淆与转型比较研究主流学派的范式定势有关。即使是对“崩溃论”提出异议的一方也未能明确认识到这一点。

  历经三十年的改革发展与经济—社会转型的中国,到底是陷入了“转型陷阱”还是继续走在国家治理重构的进程中,其答案与其说在经典民主理论和市场经济理论之中,还不如说是在国家治理实际能力的表现之中。转型国家所遇到的各种问题都脱离不了国家治理的范畴。因此,我们有必要将国家治理的概念纳入分析的框架,并将经济—社会转型对国家治理的挑战以及国家治理体制的适应性和自我调整的能力作为重要的考察变量。同时,为了判断国家治理是否具有适应性,我们也有必要在理论上区分两种不同的危机类型:转型危机和国家治理危机。

  首先,我们来界定国家治理的基本性质。在现代政治分析中,国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权,从而对社会实施控制和管理的过程。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序(亨廷顿,2008),以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配(伊斯顿,1999)。基于这一基本的定义,国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、组织性、有效性和稳定性等要素相关。正是在这一点上,亨廷顿将国家之间的重要政治分野确定为政府安邦定国的有效程度而不是政府的形式,并将有效的国家治理的必要条件确定为“具备强大的、能适应的、有内聚力的政治体制”(亨廷顿,2008)。也正是在这一点上,弗朗西斯·福山(2007)把当今世界上许多严重问题的根源看作是软弱无能或失败国家的存在,并主要从国家的公共行政能力以及国家职能范围和力量强度等几个维度来探讨21世纪的国家治理问题。

  其次,为了理论分析上的深入,我们有必要界定转型危机与国家治理危机的区别。在这里,转型危机主要是指经济和社会层面的,包括两个基本特征:(1)经济和社会关系发生重大结构性变迁从而产生了大量的经济和社会的矛盾和冲突;(2)这些矛盾和冲突不能在经济领域和社会领域自我矫正,需要国家通过各种治理手段进行干预。根据这两个特征,转型危机的发生又可以分为两个阶段。在第一个阶段,原有的经济—社会关系的急剧变化严重冲击了人们习以为常的传统观念和行为方式,以及打破了原有的经济—社会关系的相对均衡,从而在人们的经济和社会交往中产生了大量的矛盾和冲突。在第二个阶段,当这些矛盾和冲突不能在经济组织、社会群体和个人之间得以化解时,国家干预就成为解决问题和控制危机的必要手段。而国家治理危机则是指作为治理者的政府(国家)在特定时期无法有效地对社会矛盾和冲突进行控制和管理,进而严重地影响到政府统治能力的一种状态。国家治理危机也包括了两个基本特征:(1)其危机不是指由某些重大事件引发的政治紧急状况和不稳定现象,而是指国家治理所出现的体制性困境,即多方面的和大范围的国家治理职能的衰退和弱化;(2)国家治理体制存在着不可克服的严重缺陷,而且体制僵化自身无法进行有效的调整。根据这两个特征,国家治理危机的产生也可以有两个阶段。在第一个阶段,经济—社会转型产生的矛盾和冲突开始超出现有国家治理体制所能发挥的能力,国家治理体制的部分功能不能发挥作用。随着体制外社会压力的不断增加,原有治理职能的体制性衰退,国家主动地或者被动地进行了治理体制改革。在第二个阶段,国家治理体制在不断增加的社会压力下不能有效地自我调整和适应治理功能的转型,或者在快速改革和政治重大变革中能力急剧弱化,从而出现了严重的决策权威和行政执行力的系统性危机。

  在理论上区分转型危机和国家治理危机之间的性质和差别是必要的,因为它为我们解释和分析为什么转型危机在有的国家导致了政治制度和治理体制的瓦解,而在另一些国家则没有导致类似的事情提供了一定的理论依据。在更广泛的理论层面上,第三波民主浪潮以来不同转型国家的政治经济体制改革产生的不同结果,很大程度上不在于是否产生了转型危机,而更可能在于国家治理体制应对转型危机的能力差别和在面临治理危机时自我矫正和调试的能力差别。应该指出的是,在急剧的经济和社会转型时期,国家治理的能力往往是滞后的。转型危机如果不能及时化解或有效控制,经过一定时间的积累,就可能转化成国家治理危机甚至导致政治体制的瓦解。前苏联1991年的解体正是这一逻辑的有力写照。如果反过来,国家治理能力在转型危机中仍然能够保持基本运转和自我调适,并能有效化解社会政治矛盾或控制社会政治矛盾的恶化,那么,国家治理机制就会通过自身矫正的方式得到改进和完善。

  中国三十年来的转型更可能像哪一种类型?或者说,中国的转型危机更可能通过现行治理体制的调整得到控制或缓解,实现适应于中国国情的市场化和民主化的顺利转型,还是更可能转为国家治理危机(或转型的陷阱)而走向体制型“崩溃”?要得出答案,就有必要了解中国转型的实质性内容及其进程,以及对中国转型的性质和危机的强度、国家治理体制的调整和适应能力进行必要的了解和经验性分析。而对西方主要国家经济—社会转型的历史进行回顾,对更好地认识和理解中国的转型性质,也是十分有益的。

  西方发达国家上百年的两次历史性转型可以归纳为两个基本进程,即经济上的市场化进程和政治上的民主化进程。后发展中国家的现代化过程也深受这两个进程的影响。与其他后发展中国家的现代化进程相类似,中国三十年改革开放的进程也是在市场化和民主化两个领域展开的。中国在这两个领域的转型所引发的治理危机在本质上与其他国家是相同的,但在国家治理体制转型的路径和方式上则体现为治理适应型渐进改革的模式。

  本文试图以市场化和民主化为转型的两个重要的考察变量,来分析中国三十年改革开放所面临的转型危机和国家治理体制调试的过程和经验。在现实中,市场化和民主化与经济—社会转型互为因果,并引发国家在经济和社会管理中的一系列危机和困境,进而推动了国家治理体制的改革和转型。论文将阐释以下基本论点:其一,转型期的治理危机是一种历史常态,与各国经济社会发展进程相伴随。其基本原因是经济—社会的结构性变化对政治结构和政府治理能力产生的冲击。其二,中国改革开放的前三十年和后三十年由于在发展战略选择上的变化而呈现出国家治理上的显著差异。后三十年的治理模式的发展趋势是从前三十年的“全能主义”向“民主法治”的治理模式的转变。这种转变与中国的市场化发展和社会结构转型的进程相伴随,而治理危机是其直接的推动力。其三,根据中国三十年的治理模式转型的经验及其发展趋势,中国转型期的危机不一定必然产生西方学术界的某些观点所认为的“制度瓦解”的结局。相反,更可能会通过危机—体制改革—适应的推进模式这样一种渐进的循环过程重构出一种新的相对稳定的国家治理的制度体系。

  二、中国市场化的社会转型及其国家治理

  近些年来,许多华人学者开始关注19世纪和20世纪早期工业化国家的转型历史,并将中国市场化转型的治理问题与发达国家历史上的转型治理问题进行比较研究。一些学者的研究发现,“进步主义时代”的美国和改革开放时期的中国在转型治理方面有着“显著的历史相似之处”(Wang2004Yang2004)。还有一些学者试图从美国“进步主义时代”的历史中寻找可供中国学习和借鉴的教训和经验。也有一些学者则从更深入的视角探讨欧洲和美国工业化时期所产生的重大社会问题,并借用波兰尼在《大转型》中的分析,以批判在中国盛行的新自由主义的市场经济理论,告诫中国的政策制定者警惕陷入波兰尼指出的那种由于自由资本主义市场经济的“脱嵌”和主宰社会可能带来的社会和环境的毁灭(王绍光,2008;马骏,2009)。无论是从西方取经还是以西方的历史教训为戒,研究中国转型的这部分学者都有一种不可言喻的迫切感和焦虑。这种迫切感和焦虑与当前中国转型的治理危机状态相关。中国虽然在经济增长方面的巨大成就有目共睹,但这一成就带来的社会和环境的代价以及转型的治理危机也是前所未有的。尽管中国当前面临的转型治理危机与欧美转型时期存在着“显著的历史相似之处”,但由于与这些国家也存在着历史、文化和政治传统上的差异,其转型与治理的方式则体现出了不同的特点。具体而言,中国改革开放依靠市场经济迅速提升了经济增长速度,但中国“强国家”的治理模式依然在体制和功能的调整中得到延续,并在解决国内经济发展中的问题、社会秩序的维护以及应对全球化和世界性金融危机的影响方面发挥着重要的作用。

  1978年开始的市场化导向的经济改革逐渐地放开了国家对经济活动和个人生活方式的控制,期间市场化的进程经历了大致四个阶段。第一个阶段是小规模的个体和集体之间零星的商品交易市场的出现(1979~1984年),这是市场化的萌芽阶段,国家在政策层面上把个体和集体经济的培育作为对社会主义计划经济的一个补充,其在整体经济中的作用十分有限,同时行政权力对这类经济行为的干预依然很强。第二个阶段是各类与市场制度相关联的改革政策和方案的出台(1985~1992年),在这一阶段,计划经济体制和成分不断弱化,市场经济体制和成分不断加强,等价交换、供求关系、竞争等市场规则开始在经济生活中发挥重要作用。第三个阶段是市场经济作为整体开始主导中国经济的发展格局(1993~1999年),在该阶段,随着国有企业最终融入市场经济体系,以及劳动力、资本和土地资源市场化程度的加深,市场规则渗透到了整个经济领域、公共事业和社会生活领域。第四个阶段是市场化改革和进程的调整阶段(2000年至今),国家在发展战略层面提出“经济和社会平衡发展”的指导路线,在强调继续深化经济体制改革的同时,开始重视对社会发展的政策制定和投入。

  尽管中国的市场化是以渐进的方式逐步推行的,但与西方发达国家近代市场化的过程相比较,中国的这一过程仍然是迅速的,由此产生的经济、社会和环境问题及其对国家治理的挑战也是相当的严峻。

  首先,就市场经济本身而言,它的发展轨迹是周期性的,有增长就有滞涨甚至经济危机,需要国家进行及时和适度的干预。经济转型早期的最大挑战是“分权让利”和经济“双轨制”所触及的物价改革瓶颈。1988年政府实施的“物价闯关”改革方案的失败激发了社会不满和动荡。20世纪90年代上半期的经济转型遇到了地方经济割据、“重复建设”和经济泡沫化等问题。经济发展使中国告别了“短缺经济”而转向了“剩余经济”时代,国有企业在竞争中陷入“困境”。国有企业的转制造成国有资产的流失,现代管理体制改革遇到政府主管机构的掣肘。出口导向的经济发展模式还周期性地遭遇了20世纪90年代的亚洲金融危机、国际贸易摩擦和2008年以来的世界性金融危机的冲击,等等。所有这些困难、挑战和危机并不都能通过市场来解决,必须依靠政府的宏观调控政策以及及时的和适度的具体政策干预来化解。

  其次,市场化在社会和环境方面产生的问题和挑战则更为严重,尤其是在20世纪90年代中、后期以来。为了经济繁荣和增强国家综合实力,中国必须要继续推动市场化改革,并建立更加完善的市场经济。但市场经济的发展不仅改变了中国的经济结构,而且也改变了社会结构,带来了社会利益的多元化,产生了新的社会问题和冲突,并在人们的生活方式、思想观念以及自然环境等方面产生了不可逆转的影响。这对国家的治理结构和能力提出了新的挑战。

  市场经济是讲竞争的,而“帕累托最优”所要求的充分竞争条件要么过于苛刻,要么根本就不可能在现实中存在。因此,缺乏制约的市场化必然加重社会的阶层分化、加深贫富差距和阶级冲突,市场化运作的资本和企业必然会产生对商品化了的劳动力的剥削、对消费者的欺诈和对“市场外溢性”的不负责任。加之中国进入急剧的城市化过程,大量农村剩余劳动力通过多种方式尤其是流动人口或农民工的方式进入城市,而城市身份认定和城市福利体制的排他性对他们的工作机会、工资收入以及在城市的生活状况都产生了不公平的影响(Solinger1999Gries and Rowen2004;陆学艺,2002;孙立平,2007)。西方发达国家转型历史上所发生的种种社会问题和冲突在中国转型期集中地体现出来。市场化在农村产生的问题也十分严重。工业化和城市化的急剧发展需要占用大量的可耕土地,国家对土地管理的政策滞后和执行力的不足造成了大量可耕土地的流失,严重地冲击了保障国家粮食安全的耕地基数的底线。不仅如此,土地使用的无序农转非也产生了严重的失地农民问题。由于国家对土地征用的办法主要是补偿性的,因此,地方政府可以通过较低的价格先征得土地再用更高的市场价格转卖给企业和开发商。传统的土地征收政策和市场的土地招标的转让办法形成的高额土地价差成为许多地方政府财政收入的重要来源。然而,这种市场化转型中新旧制度转换的社会成本主要由三方中最弱一方的农民所承担,其结果必然是失地农民丧失了基本的生活和社会保障。工业化和城市化还带来了严重的环境污染。这些问题都需要政府通过规制政策、社会政策加以规范和再分配性的弥补,而这也是中国目前国家治理所遇到的严重挑战和迫切任务。

  再次,以市场化为取向的中国的经济—社会转型不但出现了波兰尼所说的工业化转型的严重的社会和环境问题,同时也部分地产生了与20世纪60年代西方后工业化转型中相类似的社会\经济\文化变革以及“新社会运动”。传统户籍制的松动和人员单位所有制的解体,加之城市化和劳动力市场化,共同推动了社会流动的大量增加。市场化改变了人们的社会价值观,物质主义成为社会交换行动准则的主要部分。传统意识形态的弱化和价值观的多元化给予激进的知识分子更多的社会话语权和影响力。大众媒体覆盖的扩展以及网络的普及开阔了人们的视野,参与意识、社会公平意识和权利意识在普通百姓中得到传播。这些社会和文化的变化与日益增加的社会矛盾和冲突相结合,形成了各式各样的社会诉求和维权行动,尤其是近十来年急剧增加的上访、请愿、抗争以及其他类型的群体事件形成了中国转型时期的独具特色的“新社会运动”。面对多种多样的社会诉求和“非制度性参与”,政府(尤其是地方政府)的决策权威下降,行政负荷增加,执行能力普遍弱化。维护社会稳定、提高党的执政能力和政府的回应能力成为目前中国转型治理的首要任务,并在党和政府的文件中被反复强调。

  需要阐明的是,尽管不同国家转型的治理危机的原因和内容在同一发展阶段(如工业化阶段或后工业化阶段)大致相同,但由于各国历史文化和政治制度形成与发展经历的差异,各国在国家治理层面上的调整可能也会存在差异。正如研究中国转型的某些西方学者所发现的那样,与东欧和俄罗斯那些后社会主义国家相比较,面对多方面的转型的治理危机,“中国政府并没有采取退却或者收缩的战略,反而是在探索适应战略”(Laliberte and Lanteigne2004)。这种策略与中国的政治传统和可资利用的治理资源不无相关。中国有着大一统的中央集权的“强国家”治理模式的悠久历史和文化。1949年后建立的以计划经济为基础的全能主义国家更是将经济、社会乃至私人生活的所有方面纳入国家的组织和控制之中(邹谠,1994)。自中国渐进式的市场化过程和政治民主化过程启动以来,国家在经济和社会生活领域的垄断逐渐解除,在政治和意识形态等领域的控制也逐渐松动。经过三十年的改革开放,全能主义的国家形态已经不复存在。但是总体上,国家并没有从经济和社会领域退却或者收缩,而是通过不断的体制改革和政策调整来适应市场化和社会转型,重建国家的治理机制。国家在市场化和社会转型中仍然占据着主导地位(Geld1997)。例如,20世纪90年代以来市场经济的推广一直是在国家的干预下展开的。当非国有经济迅猛发展而国有经济遇到重大危机的时候,国家推动了国有企业“抓大放小”的改革战略,对大量的中小国有企业实行了转制以减轻政府的财政负担,同时重点改革和扶植那些对国家经济和社会具有重要战略意义的大中型国有企业,并成功地将这些企业改造成国家经济的支柱和参与国际化竞争的主力军。2001年,中国加入WTO,加大了中国经济对外开放的程度,同时也通过转变政府职能的一系列改革来适应这种变化。随着市场经济的发展和社会结构发生改变,新的社会分层出现并在国家政治和政策层面上的影响力不断扩大,国家则在政治制度层面和政策层面上做出相应的调整来吸纳新阶层精英和安抚社会弱势阶层。当然,这是与国家的主导和治理机制的改革分不开的。经济改革产生的种种经济和社会问题最终都是政治问题,需要通过政治体制改革来应对和化解。

  三、中国的渐进民主化转型与国家治理

  后发展型国家的民主化转型问题是比较政治学的重要内容。早期的一些政治转型文献所偏好的民主化定义依据的是“民主是独裁的反面”这一简单的政治类型学理解,而多数文献往往认为“民主化是用民主替代独裁统治的过程”(福尔雷克,2007)。这一被简约化了的政治转型概念不仅存在着许多理论上的偏颇,而且也无法解释不同国家政治转型的多样性,排斥了渐进政治改革和平稳转型的理论可能性。由于将转型认定为两种完全对立的政治类型的更迭,民主化就被认为是政治精英和大众共同参与的持续的政治斗争,最后以民选的政权推翻现有的政权并改变政治制度的过程。然而,即使是在像拉美这样的有着民主选举政府传统的民主体制复兴国家也频繁出现紧急状态和政治不稳定,使得那些偏爱目的论和政治类型学的学者们产生了民主是否能够巩固的悲观情绪。

  20世纪后期第三波民主化浪潮的兴起使这些学者重新拾起民主必胜的信心。这种信心来自于所谓民主国家数量的激增。亨廷顿曾在1993年提出民主最低限度和程序要求为多政党通过相对自由和公平的选举来竞争对政府的控制权(Huntington1993)。达尼洛·佐洛则概括了古典和现代民主理论家的论述,将民主政体的必备特征定义为“多元化的政治精英群体相互竞争以确定领导权;一种有见地的公共观点能够评判政治的替代方案;自由选举,即给公民真正的权力来决定政治竞争的结果”(佐洛,2007)。按照西方民主经验所确定的民主最低限度和程序标准,到20世纪90年代中期,被认定为民主国家的数目从1974年的35个西方富裕的工业国家发展到了包括众多的发展中国家的120多个(Huntington1993)。然而,当人们进一步研究和了解新兴民主国家实际情况的时候,不少研究者发现,多数这样的国家都存在着政治结构的缺陷和治理绩效的问题。尤其是拉丁美洲民主体制的缺陷和东欧国家和俄罗斯的政治转型所付出的高昂的社会成本(社会成本主要体现在增长的危机和分配的危机两个方面)和政治动荡,使得悲观论调再次出现。关于拉丁美洲的民主,有学者开始认为“民主转变的发生是一回事,但民主的继续存在却是另一回事”(Leftwich1997)。也有人断定“民主国家从来不会彻底地巩固”,因为不可能知道“随机生成的共识”瓦解的限度(佐洛,2007)。东欧和苏联政治转型的高额社会成本也引起了不少学者对民主化和市场化转型的悲观论调(普沃斯基,2005;科兹、威尔,2002)。而佐洛更是根据西方民主经验所确定的民主标准,将“新加坡模式”描述为西方民主思想在理论上的噩梦。他在分析了新加坡模式的基础上,提出了一个大胆的问题:“新加坡模式”是否会是西方民主国家正在迅速转向的一种政治形式,亚洲的威权主义是否会是当今西方民主制国家和福利国家面临危机时的惟一出路?(佐洛,2007)

  由此可见,西方目的论和政治类型学的政治转型理论与发展中国家实际转型经验之间存在着明显的不一致甚至悖论,无法对拉美、东欧、苏俄、东亚的民主进程,尤其是对中国三十年来的转型经验所表现出的特征给以满意和贴切的解释。亨廷顿于1993年在《民主杂志》第四期上发表文章,承认将民主与选举划等号是错误的,进而将民主国家区分为西方的自由的民主和非西方的不自由的民主。他承认西方的民主是建立在西方政治传统基础之上的,而东亚的民主有着自己的政治传统。但他同时强调西方人权、自由和法治的传统标准以区别非西方的民主化经验(Huntington1993)。这在一定程度上表明,民主化和政治转型依然是充满着歧义和不同解释的一个概念,并多少存在着西方国家与发展中国家之间的某些意识形态上的偏见和差异。在经验上,可持续的民主化过程并不是一个单一的、由民主意识觉醒和价值确立推动的政治过程,也不仅仅是亨廷顿在《第三波》中所归纳的所谓“示范型”和“滚雪球”等外在力量推动的过程。可持续的民主化更应该是内生的,由国家治理的现实需要和关键参与者的可行性战略选择所推动的,并受到经济环境和现有制度条件的约束。可持续的民主化不可能仅仅建立在民主价值的基础之上,而更可能是建立在民主治理的现实基础之上。

  中国的民主化转型起始于1978年底中国共产党政治路线的调整和改革开放政策的确立。在经历了十年“文化大革命”的冲击之后,中国的国家治理正处于百废待兴的关键时刻。为了实现国家的现代化和重建政治合法性,党和国家领导层达成了推动民主和法制建设,实行改革开放路线的政治共识。20世纪80年代以来,政治生活的民主化和国家治理的法治化成为中国政治发展的主线,而这一转型在进程上则体现了两个明显的特征:坚持党的领导权和采取渐进式的改革策略。首先,坚持党的领导权包含了坚持中国共产党执政地位和维护党的领导人尤其是领导核心的政治权威。党的执政地位被认为是保证政治稳定和经济发展的重要保障。从改革开放以来,党的重要领导人都反复强调中国的民主不能完全照搬西方的模式。政治改革不是削弱党的领导和改变现行制度,而是要完善和加强党的领导和执政能力,提升国家政治制度、政治结构和政策的合理性,发挥现有制度的优越性(邓小平,1994ab;崔佩亭、孙代尧,1997)。改革应该是根据中国的实际政治需要来设计和运行,并根据现实问题在时机和内容上进行有效的调控。事实上,中国的政治体制改革是高层领导者自上而下推动并主导其进程的一个政治过程,改革是在不根本改变现行政治制度的条件下对现行政治运行体制的改良和变革。在政治转型的早期,政治改革基本上是由领导核心主导的政策推动过程,民主化进程不但取决于领导人的政策偏好和政治决心,而且也取决于其对政治改革政策审时度势的利弊权衡和对政治不确定性后果的把握。而在政治发展出现重大危机时,党的领导核心体制在维护政治稳定方面则发挥了关键的作用。20世纪90年代中期以来,随着市场化转型和社会的多元化的深入,以及社会的“反向”社会保护运动的日益发展,中国政治体制改革的政策选择也进入了自上而下和自下而上的互动时期,而党的领导在这一过程中仍然占据主导地位。其次,在政治改革和体制转型的具体政策选择和实施方面,中国领导人采取的是渐进的或试错的策略。在改革开放早期,这一改革策略就被形象地形容为“摸着石头过河”。事实上,改革开放前十年周期性的政治局势的动荡更加强了领导层对政治改革复杂性和不确定性的认识,以及对渐进改革方式的共识和坚守。

  中国的政治体制改革和民主化经历大致可以分为三个阶段。第一个阶段(1978~1989年)是政治体制改革和民主化的初始时期。这一阶段的政治改革主要体现为政治上的“解禁”和政治理性化,以及对党和国家正常化治理体制的恢复和重建。十一届三中全会决定党的基本路线已不再是阶级斗争,而是将其工作重点转移到经济建设方面来。通过对十年“文化大革命”期间极左思潮和政治社会政策的重大调整,党和国家减少了对人们社会生活的政治干预。在大多数时间里,党对知识分子和其他社会阶层采取了较为宽容的态度。在招工、提干、入伍等社会和政治生活中,家庭出身等阶级背景已显得不那么重要。组织上和意识形态方面的控制也大大放松。在信仰、意见表达和选择生活方式方面,人们有了较多的选择空间。西方文化和思想随着对外开放而传入中国,大量西方古典和近现代的著作被译成中文出版。知识分子被允许公开研究讨论某些意识形态的、经济的和政治的问题(Harding1987)。党的领导人还试图通过“发扬社会主义民主”来增加某些大众政治参与的渠道。因为主导改革的领导人相信,大众适当的政治参与将有利于经济现代化和政治稳定(Womack1984)。1979年,全国人民代表大会通过了旨在改善地方政府的结构和选举过程的新选举法。新法增加了某些民主选举的过程,例如不记名投票和差额选举。1980年,新选举法实行。县级人民代表通过直接竞争选举产生。全国人民代表大会也被赋予更多的权力和职责;许多专门委员会相应建立并开始履行其讨论国家政策的功能。民主党派和政治协商会议也开始恢复。

  党的组织和政府机构理性化则体现在当时提出的政治体制改革的五个基本方面。这五个方面是:(1)通过确立集体领导体制和相关制度建设加强和改善党的领导,通过“党政分开”的决策体制改革和理顺党政关系;(2)巩固和发展人民代表大会制度,赋予人民代表大会和人大常委会更具实质的立法权,以推动立法和法制体系的建设;(3)建立从国务院到地方各级政府自上而下的有效工作系统,建立法制化、规范化、程序化的政府管理体制;(4)通过政府机构改革精简机构,克服官僚主义,提高政府管理水平;(5)调整中央与地方的关系,适当地下放决策权、人事权和财权,调动地方和基层的积极性。

  然而,初始阶段的政治改革充满着许多的不确定性。在改革的初期,无论是意志坚定的改革领导层,还是充满神圣使命感的学者群,多数人都对中国的政治体制改革寄予了厚望。人们大都以为通过一定的民主建设和法制建设,就能够解决旧有体制存在的弊端,克服传统决策体制中的权力过于集中和政府行政体制中的官僚作风等问题,并在人民群众广泛的政治参与下创造一个人民享有公民权利、通过各种形式管理国家的社会主义民主的政治体制。然而,正如Nina Halpem1989)所分析的那样,改革初期的领导人的政治动机是要在中国“建立一个理性化但仍然由党控制的政治体系”,但是他们的努力“已被后毛泽东时代日益增长的政治多元化所复杂化了”。20世纪80年代的思想解放运动和政治自由化拓宽了政治表达的自主空间,思想界、文化界对过去历史问题和社会政治现状进行的重新评价和激烈批评,严重挑战着正统思想并不断冲击着现行制度的意识形态根基。政治体制改革的推进对于那些抱有高期望值的人来说也并不是那样让人乐观。在党政关系调整和政府机构改革取得一定成果的同时,人们依然能够在相当大程度上体会到来自庞大官僚体制对改革的阻碍。市场导向的经济体制改革遇到的计划体制的掣肘和大量寻租现象增加了人们对政治体制改革的迫切要求,而市场化的竞争压力和分配方式的变化激发了人们对生活现状的不满。

  此后,中国的政治发展进入到重要的调整期,即第二个阶段的审慎政治体制改革时期(1989~1998年)。1989年的危机、苏联、东欧政治经济体制改革所导致的“制度瓦解”给中国共产党领导人提出了警示,也给中国的政治改革的前景带来了不确定的变数。不过,中国的政治改革并没有就此发生重大的逆转,而是在更具可控性的前提下审慎地推行第一个阶段所确定的政治体制改革的基本目标,并在各项目标的优先顺序上进行了调整。这一时期政治改革政策和策略选择以政治稳定和国家长治久安为优先考虑,党的自身建设和执政能力建设、依法治国和行政体制改革成为主要的任务。在强调“四项基本原则”的情况下,来自左的和右的激烈的意识形态辩论被淡化,1978年十一届三中全会改革开放的路线、方针和政策以及1988年的十三届三中全会的治理整顿方针得以坚持和继续贯彻。在党的自身建设方面,除了加强党员干部的思想理论素质和执政能力的培养之外,对党政官员腐败的惩治也在法律和制度建设层面上得到加强。自1995年中共中央制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以来,党管干部体制的公开性和制度化有了一定进展(徐湘林,2004)。人民代表大会的立法和监督职能在逐步地扩展和深入。在政府管理体制方面,20世纪90年代初公务员制度的颁布和实施、五年一度的政府机构改革、依法行政制度的推行等,使得政府管理体制在职能转变、法制化和制度化方面都有了明显的进展。民主改革继续在农村基层的村民自治层面上推行。199811月,第九届全国人大常委会正式颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》,村民选举在全国范围内展开。调整期的改革有效地缓解了第一个阶段改革时期周期性的社会动荡,维持了政治局势的稳定。治理整顿和深化改革实现了经济的稳定和发展。

  每一项改革都会涉及到一些更加深层的体制问题。尤其是随着经济的增长和社会转型的加快,各类新的经济、社会矛盾大量涌现,传统的体制性社会维稳的成效下降,成本越来越高。审慎的改革也不断受到政治体制内外的压力,政治体制改革必须以更大的步伐和更有效的政策措施去适应政治、经济和社会结构性变化的需要。

  结构性的政治体制改革阶段(1998年至今)开始于党的十六大。新一代领导人似乎面临着更多的挑战。市场化改革以及相应的政府体制改革使中国维持了二十多年的高经济增长。然而,持续的经济繁荣也带来了一系列的严重问题,并威胁着中国的经济、社会乃至政治稳定。加入WTO使中国的经济体系和政府管理体制受到国际经济体系更多的压力;中国正经受着巨大的生态、资源和环境保护的困境;城乡差别和区域经济差别的扩大、三农问题和乡村治理的困境、社会保障体制和社会再分配政策的滞后都在困扰着中央和各级地方政府。尤其是社会阶层的分化和分配机制的失衡以及官员行为的失范和腐败成为社会政治稳定的重大隐患。面对经济—社会结构性变化所带来的挑战,新一代领导层提出了以人为本、建立和谐社会的新的改革和治理理念,并正在通过重大的政策结构调整,逐步建立有效的社会政策体系,以此来解决诸多的社会分配和公共服务等民生问题。

  深化政治体制改革仍然是一个重大的政治议题。构建和谐社会要求国家政策更加体现社会公平和公正,公民有更加便利的政治参与渠道来表达意愿和得到更加完善的法律体系的保护;政府体系应该更具有对社会的责任性和在行政管理上的有效性,政府部门和政府官员更需要廉洁和依法行政。中国共产党作为惟一合法的执政党,在中国以政治稳定为基础的政治体制改革中扮演着无法替代的重要角色。如何保证党的先进性和自律性成为政治改革中的重要内容。面对这些问题和挑战,新世纪的政治体制改革在更加广泛的领域以更加具体的政策形式得以推进。这些改革尝试包括了以下方面:党内民主制度和党委会常任制的试点改革;自上而下的政府官员责任制的推行;党政领导干部选拔任命制度的透明化和民主化的试点改革;人民代表大会常务委员会制度的深化改革;司法制度的改革;乡村基层民主选举制度的完善;城市社区建设的试点改革等。

  党的十七大报告在总结改革开放以来党在积极稳妥推进政治体制改革所取得的政治改革成果后,提出要“发展社会主义民主政治,深化政治体制改革”。其主要目标被确定为:(1)坚持中国特色社会主义政治发展道路;(2)坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一;(3)坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度;(4)不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。

  在深化政治体制改革的具体方面有如下举措:其一,扩大党内民主。政治改革将进一步扩大党内重大决策的“表决制”,完善各级代表大会的任期制,党的常委会接受全委会监督,在中央和省市党委实行垂直的巡视制度,从而扩大党内民主和加强对权力的监督,并通过扩大党内民主带动人民民主的发展。其二,在人民代表大会的代表比例上逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,消除选举中的城乡差异,进一步扩大广大农民在人大代表中的比例,扩大他们在国家权力机关中的发言权。其三,发展基层民主,加快建立基层群众自治制度,扩大基层群众自治范围,切实推进基层的政务公开制度。其四,进一步深化立法、司法体制改革,树立宪法和法律的至高权威,完善中国特色的法律体系,推进立法、司法的科学化和民主化,有效解决现行法律体系的不完备,逐步解决对司法的人为干预较为严重,以及现行司法体制中存在等级化、行政化、商业化和地方化等问题。保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。防止利益相关部门通过立法获取不当利益,在法律的实施细则方面加强监督。其五,加快推进行政管理体制改革,探索实行职能有机统一的大部门体制,政府部门逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展,减少行政层级,解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。使政府管理体制和职能从管制走向服务,从人治走向法治,从集权走向分权。可以看出,中共十七大所确定的政治改革部署仍然是在两个层面上展开的。在政治结构的层面进一步扩大民主的参与,而在政府治理的层面进一步推进制度的理性化。

  在工业化、现代化的背景下,政治转型是个非常复杂的变化过程,它与经济发展和社会转型乃至价值观念和意识形态转变形成一种多要素的互动关系。尤其是民主化转型往往与经济发展的挑战密切相关,其结果充满着不确定性。发展中国家的政治经济体制转型的经验显示,在这场世界范围的威权主义向民主治理转型的运动中,各国都在相当大程度上经历了政治不确定性所带来的国家治理危机。因此,能否减少政治不确定性,及时调整国家治理体制和提高国家治理能力成为政治转型过程中至关重要的部分。在政治转型过程中,激进改革往往会对整个运行体制产生剧烈的冲击,并可能危及到现行政治制度的维持。因此,激进改革会使改革推动者一时难以把握改革的后果而面临政治不确定性的挑战。与激进的改革相比较,渐进政治改革在特定时间内仅就政治体制的某些方面进行有限的调整,或对政治体制的某一领域进行一定规模的改革。这种改革在一时所带来的变化对整个政治体制的变化影响不明显,改革在每一阶段的方案和政策举措都带有局限性和不完整性,每一次改革方案和政策举措的实施结果都很难实现预定的目标,并可能带来新的问题,使得进一步的改革显得困难重重。但是,从整体的进展来看,渐进改革比激进改革更有回旋的余地,更有可能避免类似前苏联体制转型中的政治失序和制度瓦解。如果策略和时机得当,渐进改革中产生的问题和困境可以通过持续的改革得到解决,改革的社会成本也随之减少。

  中国的政治体制改革总体上是一个循序渐进的过程。改革在党和国家领导层的主导下,通过中央与地方、政府与社会、政治与经济的互动,对中国的政治体制进行了持续的调整,使其不断适应中国经济和社会发展的需要。这种渐进的改革维持了中国政治的基本稳定和经济的快速增长。与前苏联激进的政治转型相比,中国的民主化和法治化进行得比较平稳,市场化改革的高额社会成本在渐进的改革过程中比较妥善地得到转移。从现实主义的角度来看,中国的政治体制改革或许已经形成了一种特有的政治转型模式。

  但需要强调的是,中国渐进性的改革模式并不是某些学者所认为的消极的拖延战术,也不是所谓的面对“政治体制的严重弊端”和“政治体制改革……难以预料的后果”两难困境下的“无奈的选择”(许和隆,2007)。中国渐进政治体制改革三十年的历程已经逐渐形成了在推进中国政治转型过程中的现实可行的一种独特的模式。当然,这种模式是在务实的政治体制改革和民主化进程中通过体制性调节而逐渐形成的,这一模型是否成熟还有待实践中的再检验以及理论上的归纳和探讨。然而,在已有的经验观察中,我们大致可以在理论上将这种模式归纳为“治理适应型的渐进式改革”模式。其特征体现为:改革的主导者和参与者能够在政治上保持战略性的改革共识和理性的政策选择,充分利用国家制度框架中有效的政治和行政资源推动经济改革和发展,以政治的稳定为基础推动渐进的政治改革,调整和重构国家治理机制,保持国家治理机制对转型危机的应对能力和适应性。笔者在几年前的研究中曾经讨论过中国渐进政治改革的限度和制度空间以及渐进改革得以维持的五个基本的要素,其观点仍然不失为观察中国渐进改革模式的一种理论视角(徐湘林,200020022004)。治理适应型渐进改革还可以从现代国家治理的结构性要素来理解。这些要素包括:大众认同的核心价值体系(意识形态)、权威的决策系统、有效的政府执行体制、有序的政治参与和良性的政治互动、适度的经济增长以及社会福利保障体系。而在适应型改革进程中,几种重要变量之间关系的有机协调和平衡十分重要。这些关系分别为以下几个方面:变革与秩序的关系、意识形态的改造和延续性的关系、市场化与民主化互动关系、社会结构性转型与政治结构性调试之间的关系,以及制度创新与效能之间的关系。中国三十年的治理适应型渐进改革大致涉及到了这五种关系的调试和平衡。其结果当然不可能出现制度浪漫主义者所期望的那种效益和绩效的所谓完美结果,但从目前的总体形势来看,这些调试和平衡依然是平稳的和有序的。治理体制的转型在危机—体制改革—适应的推进模式中基本上能够适应或应对经济—社会转型的重大挑战。

  四、作为结论的讨论

  通过上述分析,我们可以得出这样的结论:中国目前所面临的各种经济、社会和政治问题虽然对现有国家治理体制产生了巨大的压力和一定的治理困境,但仍然没有理由一定会导致一些西方学者所预言的现行体制的崩溃和制度瓦解。首先,我们看到,西方发达国家在其市场化进程和现代化过程中的不同阶段也曾经历了类似的治理危机,有些危机甚至比中国的这一进程中遇到的危机还要严重。如美国“进步主义时代”产生的大规模的阶级冲突、“一战”和“二战”之间的经济大萧条以及20世纪60~70年代的新社会运动浪潮。这些危机并没有导致美国基本政治体制的崩溃,反而是促进了其国家治理体制的转变和调整。所以我们没有理由认为相似的转型危机在另一种文明社会就必然导致不同的结果。

  其次,也不能从前苏联的国家治理危机所导致的政治体制瓦解上就自然得出中国政治体制将要瓦解的结论。大卫·科兹和弗雷德·威尔(2002)对苏联解体的研究就认为,“苏联体制的瓦解,不是源于与经济崩溃一道而来的群众暴动,而是源于其自身的统治者精英对个人利益的追逐”。从对前苏联时期政治经济体制改革的研究文献中我们也不难发现,苏联体制的瓦解在相当大程度上与其改革的政策和战略选择有关。早期经济政策的失败导致了更激进的改革方案的选择。当激进的改革受到官僚体制的顽强抵制时,上层精英为了取得激进改革方案的政治支持而转向推动社会的民主化来动员大众,在所谓的竞选式民主的形式下所进行的无序的权力争夺又为更激进的政治与经济改革增添了催化剂,因而导致了剧烈的权力斗争和利益追逐,最后导致了瓦解。前苏联和之后的俄罗斯激进的政治制度转型和“华盛顿共识”指导下的经济体制转型产生了高昂的社会成本。相比之下,中国的改革进程是循序渐进的,在政策和策略的选择上更为注重经济体制改革和政治体制改革之间的协调。

  再次,中国并没有陷入“局部改革”的“转型陷阱”。中国经历了一场循序渐进的政治经济体制转型。在经济方面,经济体制已经摆脱了过去高度集权的中央指令性计划体制,形成了具有中国特色的市场经济体制;在政治方面,政治体制业已告别过去的那种建立在超凡魅力权威之上的、权力高度集中的人格化集权政治体制,向制度化、民主化和法治化的政治体制转型。中国的渐进转型在理论指导、体制的适应性和政策选择过程等方面都比前苏联的激进转型模式更具有理性和可行性(徐湘林,2009)。中国渐进式的市场化转型并没有产生许多受“华盛顿共识”影响的转型国家所发生的经济衰退危机,反而是在持续的改革开放和经济增长中积累了一定的政治合法性资本。例如,由北京大学中国国情研究中心进行的2008年中国公民意识的实证调查的相关数据表明,虽然中国公民对社会公平和公共服务方面的问题关注较多,但无论是在对改革开放成就的评价、国家自豪感还是在社会政治信任、政治效能感和政治参与方面都有较积极的回应(沈明明,2009)。唐文芳(2005)也发现,尽管有些西方学者对中国改革的成果和绩效比较悲观,但中国民众对政治结构和执政党的支持度却“高的惊人”。他的关于“中国既不是危机四伏也不是国泰民安”的结论还是比较公允的(唐文芳,2008)。

  当然,上述理由并不是要否认中国仍然存在着大量的社会问题和对国家治理方面的挑战,而是强调对中国转型研究不能以意识形态的眼光作为分析的出发点。普沃斯基在评述冷战时期关于资本主义制度和社会主义制度的争论时曾经中肯地指出,无论是资本主义的支持者还是社会主义的支持者,都经常是通过论证一种制度的缺陷来说明另一种制度的优越性。资本主义社会到处可见的贫困和压迫曾经是支持社会主义制度的理由;而中央计划的错误被用来支持资本主义的论证。这种争论只有在一种情况下才能终结:即一种制度存在的所有问题都能在另一种制度下得以解决(普沃斯基,2005)。他的这一评述对于政治制度之间的意识形态争论同样贴切,所不同的是,中国改革开放以来的几次“思想解放”使党和政府在坚持中国特色社会主义和吸取西方先进经验方面更趋于理性。

  中国的市场化和社会转型还在进行,作为后发展国家,中国所遇到的治理危机的挑战可能比发达国家曾经遇到的还要复杂。这部分地是因为后发展国家的转型受到更多的历史机遇的限制,来自核心国家和国际环境的压力,以及现代化进程的速度的影响。当中国政府正在忙于应对西方工业化时代所产生的类似社会问题和冲突(如社会双向运动)的危机时,后现代出现的新社会运动给国家体制带来的治理压力就已经开始出现。中国在转型中还有很多的问题需要面对和解决,治理危机并不会很快过去。但中国三十年改革所积累的经验和学习能力,以及经济发展的成绩所积蓄的合法性储备,仍然给予了中国度过转型危机的可用资源和时间。

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