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学者介绍
徐湘林,1955年4月生于湖南湘乡,毕业于北京大学国际政治系,获法学学士学位并留校任教。获美国加州大学欧文分校政治学博士学位。现任北大政府管理学院教授,博士生导师,副院长。主要研究领域为比较政治学、中国政府与政治,公共政策。
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徐湘林
政治改革政策的目标设定和策略选择
来源: 作者:徐湘林 点击:227次 时间:2008-10-03 00:33:52


    摘要:人们对政治改革目标选择和政策方案的设计出于不同的目的和考虑。政策选择过程充斥着各方的政治互动和博弈。然而,互动和博弈的各方所拥有的正当性、影响力和权威性不可能是均等的。占主导的一方往往可以运用优势的政治资源来领导政治改革的方向和决定改革政策的选择,并将其政策偏好和现实的政治需要转换为实质性的政策和行动。在中国现行的政治体制中,中国共产党和党的中央领导层实际上是政治改革过程中始终如一的主导者。为了维护政治改革的主导权和改革政策的稳定实施,中央领导层在面对诸多不确定性的情况下,选择了一条渐进式政治改革的道路。

    中国政治体制改革的初始动力和目标设置对中国政治改革的政策选择起着重要的作用。改革动力的来源决定改革目标的设定,目标设置则规定着政策选择的标准,并进而决定政策选择的内容。影响政治改革目标设定的推动力因素来自不同的层面和多种行为主体,分析这些因素和行为主体在改革政策选择中的地位和相互关系,可以帮助我们理解政治改革政策过程中可能存在的逻辑关系。
    
    政治改革政策选择的三大变量关系
    
    如果从中国政治改革的政策过程分析改革政策的选择、制定与实施过程中存在的某种逻辑、规则和特点,那么,有两个彼此相关的基本问题需要首先阐明。这两个基本问题对我们分析探讨政治体制改革的实际运行和基本特征具有重要的意义。第一个问题是,中国政治改革的现实目标到底是由什么因素来决定的,是社会经济因素、政府官僚体制因素,还是政治领导层的偏好,谁在这一过程中起着决定性的作用?第二个问题是,政治改革的目的究竟是什么,是民主、法治、经济发展还是政治稳定,哪个目的在政治改革政策选择中最具有根本性?政治改革的目的是政治改革所要实现的预期结果,是政策制定者进行政策选择的基本出发点,它在很大程度上决定着改革政策选择的方向和内容。政治改革的目的一般是由在政策过程中起决定性作用的政治群体和政治力量来确定的,因为,只有具有权威制定政策和推动政策实施的政治力量,他们的政策偏好和选择的改革目标才能够成为实质性的。
    
    不可否认,影响中国政治改革现实目标的因素来自不同的层面。社会经济因素或社会利益团体的偏好、政治运行体制或官僚层的偏好以及政治领导层因素和领导人的偏好都对政治改革目标的选择产生着影响。但是,它们是在不同层次和以不同程度影响政治改革目标的选择。这些影响有的是推动型的,有的是阻碍型的,有的则是决定型的,彼此按照某种序列产生互动关系。下面就这三组变量因素进行分析。
 
    一般而言,社会经济因素作为政治系统的外部环境,对公共政策制定起到推进的作用。许多美国社会中心论学者认为,公共政策是社会上具有不同利益和愿望的团体之间冲突的产物,冲突的主要原因之一是经济活动,而经济因素和社会因素又很难分开。当社会团体间良好的关系因为经济的变化和发展被打破或改变,认为利益受到损害的弱势团体就会要求政府采取行动,保护他们的利益或建立社会的公平。在这一过程中,社会经济的因素对政策的影响比政治因素更大。或者说,经济发展决定了政治系统和政策输出,发生在政治系统特点和政策输出之间的绝大部分联系应该归于经济发生的影响。[1] 但是,这些分析大多是以政治系统运行良好和相对稳定为前提条件的。在这里,前提假设是社会经济发展变化所产生的问题仅仅存在于社会经济层面,良好的政治系统可以很好地做出反应,通过制定公共政策解决社会经济问题。同时,社会中心论者的主要依据是基于实证民主理论中社会制约理论的种种假设。这些假设认为,政治精英和政府官员的权力严重依赖于社会的支持,因为社会成员和各种团体控制着大量的政治资源。公共政策就是对拥有绝大部分的有效资源的社会团体的期望、要求和压力的回应。包括政治官员和政府官员在内的国家只是一个虚弱的实体,国家与社会不同的政策偏好和自主性往往被忽视或者被低估了。[2] 然而, 当政治系统运行不佳和处于不稳定的变动时期,这种完全理性化的决策实际上在很大程度上要受到现行政治体制特征和官僚层利益团体的制约。
 
    政治体制由政治组织和政府机构以及这些组织和机构中的官僚层所构成。政治体制与体制中的官僚层作为政治系统的内生性因素,对政治改革政策制定起着制约性的作用。当社会经济问题产生并要求政治系统采取政策行动的时候,政治系统可能会因为组织体制本身的原因而不能够采取有效的行动。不能采取有效行动的原因可以来自两个方面。第一个方面,政治体制本身存在着种种组织弊端,如机构臃肿,权力过于集中,官僚主义,行政能力匮乏等。第二个方面,科层官僚组织拥有自身的利益、价值和权力基础,在政策制定和执行中左右政策取向和影响政策实施结果,从中谋取私利。这两种原因都可以造成社会经济政策的失败,使面临的社会经济问题无法解决,并上升为政治问题。在这种情况下,政治体制本身将成为政治改革的对象。政治改革政策不同于一般性的社会经济政策。社会经济政策涉及社会经济活动中不同群体或阶层之间的利益关系,并不直接针对党政机构中的科层官僚体制。在完全理性决策的情况下,社会经济政策的目标应该是针对社会经济问题产生的原因来设定,并通过制定相应的政策手段解决社会经济问题和化解社会冲突。在有效解决社会经济问题和化解社会冲突的政策过程中,政治精英和官僚体制可以独善其身。而政治改革政策则不一样,它的政策目标一般是针对现行政治体制的弊端,通过对体制内部的权力配置和组织结构的调整,改善政治体制运行的效果。政治体制尤其是党政机构中的科层官僚体制成为政治改革的主要对象。
    
    由此可见,任何政治改革其矛头都不同程度的指向政治运行体制和官僚体制弊端及其既得利益,因此必然受到政治运行体制和官僚层的抵制。这种抵制可以从两个层面体现出来。首先,官僚机构可以通过体制性权力来影响政治改革政策的制定。这种体制性权力来自两个方面,其一,官僚机构对政策信息的控制。进行政治改革的政策决定需要决策者掌握相关议题的政策信息,而大量的政策信息是通过官僚科层体系收集、处理和传递的(在权威体制下更是如此)。官僚科层机构可以通过对相关议题政策信息的取舍来影响或引导决策结果,使政治改革政策有利于维护自身利益或利益不受到大的损害。其二,官僚机构对政治的卷入。在任何政治系中,官僚机构都不是一个单纯的行政执行机构,它们都或多或少地控制着一定的政治资源,并以此影响政治决策。在中国政治系统中,官僚机构和地方领导人与中央最高领导层之间存在着某种特殊的互惠责任关系(reciprocal accountability)。[3] 官僚机构和地方的领导人可以通过其在政治系统中的相对自主地位(如党政分开原则)和政治资源(如中央机构和地方领导人在中央委员会的投票权和关系网络),与政策决定者(政治领导人)就政治改革的具体内容讨价还价,尽可能维护既得利益不受损害和少受损害。此外,官僚层对政治改革的抵制还可以从政策执行层面体现出来。官僚机构垄断着绝大多数的行政资源,可以通过行政执行中的消极抵制策略使政策执行失败或产生负面效果。

    政治领导人不仅是政治改革重要发起者,而且也是政治改革政策过程中的最终决策者,他们是政治改革目标和策略选择的决定性因素。在中国,由于长期以来政治权力和行政权力高度集中,政治领导层在重大决策中往往具有决定性的作用。从建国后的历史来看,几乎所有的政治、经济和社会问题都需要由高度集权化和等级化的政治体制来处理,一切重大的社会政治经济的变化也都是以党的政策的变化为前提的。在权力高度集中的政治体制下,党的政策的变化与党内占主导地位的领导人的政策选择密切相关。上层政治领导人对社会经济问题和政治体制问题的领悟和认识,以及对现实政治的需求,成为其进行政治选择和采取行动的重要依据。政治领导人的政治选择和行动进而影响政治体制改革的内容和进程。例如,面对社会利益群体的政治诉求, 政治领导人可以选择一种激进的改革方式在短期内解决政治、社会和经济体制中存在的问题,以维持政治系统的稳定和党的权力垄断地位。而作为另一种选择,领导人也可以采用一种渐进的政治改革方式,以减轻来自官僚体制的顽强抵制,保障政治改革的部署能够平稳的进行。不同的选择主要来自于政治领导人对面临问题的认知力和现实的政治需要。社会经济的推动因素和官僚体制的阻碍因素只有通过领导人的认知和评判才可能对决策选择产生权威性影响。
    
    在这三组变量因素中,政治领导层因素和领导人的政策偏好对政治改革的目标选择至关重要,尤其是当官僚体制对社会经济利益群体的诉求缺乏足够的体制性回应,而社会利益团体也缺乏有效利益整合机制和系统性参与政策过程的制度保障的情况下更是如此。一般而言,政治领导人对政治改革的目标诉求是要解决社会经济问题所产生的政治压力和危机,保证政治系统能够持续的对社会价值进行权威性的分配,维护政权的稳定和领导层的政治权威。从政策过程的层面来看,中国政治改革是一个不断进行政策选择的过程,而进行选择的主体是党的领袖和领导层。这是因为在高度集权和高度等级化的政治结构中,政治领导人在作重大决定和进行政策选择时有较高的自主性。

    利益诉求分散的社会团体在改革初期并不能够对国家宏观政策产生重要影响。即使是在90年代以后,社会结构性变化催生了新型的社会利益团体形成,但是,这些形形色色的利益团体对公共政策的影响仍然是有限的,其主要影响仅仅局限于对地方政府具体的社会和经济政策层面。[4] 市民社会理论虽然一度拥有许多的追随者,这种从国家-社会关系的宏观视角讨论中国政治改革议题的研究途径似乎对现实政策选择不具有任何的解释力。即便是从国家-社会宏观层面上看,政策选择以及政策的实施最终可能体现为国家与社会、以及社会团体之间的利益交换和利益在一定程度上的重新分配,但这并不能说明国家与社会关系这样过于笼统的概念足以解释中国政治改革的运行特点。抽象的国家意志并不能进行具体的决策,所谓国家的意志只有在国家机构中以及机构中任职的政治领导人和官员的政策选择中才能够得到具体体现。利益分散甚至相互冲突的社会大众通过有效的利益整合机制影响决策主体这样的构想的实现,需要许多制度性的先决条件。即使是在多元化的、公共政策决策权十分分散的所谓自由主义民主型国家,其社会力量对国家公共政策的影响力也曾受到西方一些学者的质疑。[5] 在权威主义的政策过程中,这种情况更是很少发生。在中国一些特定的公共政策决策过程中,社会某些有势力的特殊利益团体对政府决策发挥一定影响的情况是存在的,但这种影响是零散的,非系统的和不稳定的,不能作为考虑的重要因素(至少在改革的前10年中是如此)。因此,那种认为社会利益群体或市民社会的利益诉求可以从根本上影响政治改革目的和方向的观点是过于天真的。

    官僚体制的制约因素是政治领导人政治改革政策选择时必须考虑的重要因素。官僚体制和政治运行体制既是政治改革的主要对象,又是政治领导人推行稳妥政治改革必须依靠的组织力量。官僚体制和政治体制在政治改革中的这种双重角色,迫使政治领导人在改革政策选择时必须考虑其政治策略和必要的妥协,以争取体制内足够的政治支持,保证政治改革能够平稳的推行。在政治改革复杂的利益博弈过程中以娴熟的政治策略和手段赢得足够的政治支持,是成熟的政治改革领导人必备的个人条件。这在西方式民主体制和权威主义体制中都是如此。然而,在权威主义政治体制中,政治领导人则具有更多的权力资源和组织手段来强化自己的权威,以制约官僚体制对政治改革的抵制。

    政治改革目标和策略设定
    
    不同时期的改革领导层对政治体制改革从来就不缺乏明确的目的、具体的任务和实践的动力。改革的基本目的和具体任务主要由中央的改革领导层根据自身的政治理念和政治现实的需要来确定。改革的实践动力则主要是来自于中央和地方党政领导人为解决面临的迫切政治问题所采取的现实努力。在党和政府的大多数有关文献中,政治改革的议题常常是以政治体制改革的概念来阐述的。在改革的早期,政治体制改革一词的定义常常较为模糊,其具体内涵也时常有所变化。这种模糊性和变化性,体现了在当时的政治形势下党内对政治改革的性质和走向缺乏明确一致的理论认识。改革是在“实事求是”的思想指导下所采取的务实主义的行动,是在“摸着石头过河”的方法论指导下的进行的不断探索,以满足化解危机保持稳定的现实政治需求。政治体制改革概念的模糊性也体现了政治改革运作的实际需要。政治改革在十一届三中全会之后已经成为党内长期的基本共识,但在改革过程中,政治精英在政治改革的具体内容和步骤等方面常常会存在分歧。因此,早期政治体制改革的概念模糊性为政治精英在意识形态以及改革的具体方案、步骤和时机上的争论,提供了必要的回旋余地。但是,从邓小平时代到江泽民时代,中国领导层都一致认为,政治稳定是中国改革顺利进行的基本前提。没有政治稳定,改革就不法继续,已有的改革成果也可能丧失。因此,能否保持政治稳定成为改革领导人选择改革方案、步骤和时机的重要考虑因素,保持政治稳定一直就是中国领导人推动政治改革现实考虑的基础。

    中国政治改革的进程至少已经经历了两代政治领导人的努力,正在由第三代领导人继续向前推进。政治改革是继承性的,第一代政治改革领导人的指导思想和策略一直起着主导性的作用。他们所确定的基本方针和选择的基本策略仍然是后来者热衷于发扬光大的首选。这一继承性特征是由中国特有的政治结构以及权力继承的方式和性质所决定的。对第一代政治领导人来讲,首先,中国的政治改革是政治体制的改革,政治体制改革的最终目的是在维护基本政治制度的基础上,在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。改革不是以西方资本主义的民主制度为蓝本和参照系,而是根据中国的实际政治需要所进行的政治变革。也就是说,政治体制改革不是要建立西方意义上的全民普选、多党制和三权分立的权力制衡机制,而是要在不改变现有政治制度的基本性质并保持现有宪政制度框架的条件下,对政治运行体制进行不断的调整。通过改革现有的体制,使其逐步完善,最终能够“充分发扬人民民主,保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企事业的权力,享有各项公民权力”。[6] 同时,充分发扬人民民主的目的,就是要在国家经济建设和社会发展进程中极大地调动人民的积极性和创造力,以更好的实现由中央领导人确定的国家发展目标。至于建立什么样的民主形式,要根据政治领导人对社会主义民主体系的理解来确定,而如何建立这样的民主政治,则要从中国的实际政治情况来予以实施。

    其次,政治体制改革与经济体制改革密切相关,但政治体制改革又不仅仅是经济改革的附属品。根据邓小平的政治改革理论,政治体制改革必须适应经济体制改革的发展,使之能保障经济体制改革的成果。但中国的政治改革不仅仅是为了满足经济发展的需要,还是国家政治制度、政治结构和政策取得合法性的重要手段。一些学者(尤其是一些经济学家)强调邓小平思想中关于政治改革对经济改革的重要性的论述,但忽视了他关于政治改革与政治体制合法性的论述,认为政治改革的目的主要是解决政治体制滞后于经济体制改革问题,以保障经济的高速度增长。[7] 这种单从经济发展需要来认识政治改革必要性思路是过于片面的。其实,政治体制合法性一直是邓小平关注的问题,他在1987年明确指出,“评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一看国家政局是否稳定;第二看能否增进人民团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展”。[8] 在这里,邓小平实际上提出了政治改革所涉及的三个层面:政治体制(指在既定政治制度下的政治运行体制,1984年党的《关于经济体制改革的决议》对制度和体制作过理论区分),政治结构和政策。而政治改革的实际目的就是要取得政治体制的合法性、政治结构的合理性和政策的正当性。检验政治体制的合法性、政治结构的合理性和政策的正当性不应该以某种浪漫主义的政治观或意识形态的价值标准为取向,而是应该以客观的、具体的实际结果(政治稳定、人民生活水平提高和生产力发展)为衡量标准。

    其三,政治体制改革应该是针对所面临的具体问题,并且应该讲究策略和方法。20世纪80年代以来,党所确定的政治体制改革的具体任务包括五个基本的方面。这五个方面是:(1)加强和改善党的领导,理顺党政关系;(2)建立和完善社会主义民主和法制,巩固和发展人民代表大会制度;(3)建立法制化、规范化、程序化的政府管理体制(包括干部人事管理体制);(4)精简机构,克服官僚主义,提高政府管理水平;(5)调整中央与地方的关系,调动地方和基层的积极性。邓小平政治体制改革的思想包括的内容体现了他对中国政治发展和政府管理所面临问题的深刻认识。改革的具体内容是他认为解决这些问题所必须采取的具体措施。同时,邓小平对中国的政治改革所面临的困难也有着充分的认识。他首先认识到,改革会涉及许多人的利益,会涉及许多党政机构权力的再分配,由此会产生许多的阻力。另外,政治改革的实施会涉及许多十分复杂的事情,往往会牵一发而动全身,因此,任何改革方案都可能带来不确定的后果,都需要谨慎从事,也就是说,在改革的时机、步骤和范围的选择方面应该讲究策略。[9]

    其四,面对政治体制改革的种种不确定性,改革应该是渐进的。中国政治改革从一开始就不是由某种既定理论所指导的。由于邓小平为首的领导层坚持务实的改革方针,改革是在对具体问题提出解决方案(政策)并允许在实践检验中不断调试既定政策的一种渐进模式中进行的。概括讲,中国政治体制改革的特点与其经济体制改革的特点一样,就是“摸着石头过河”,[10] “走一步,看一步”。[11]
    
    政治改革的波浪式发展和预应性延续
    
    中国长达20多年的政治改革基本上是一个波浪式发展和预应性延续的过程。波浪式发展的特征表现为在一个时期集中出台改革政策和大力推动政策的实施,而当政策实施出现非预料的结果时则放慢实施步伐或调整政策内容。改革政策实施和调整的交替进行行成波浪式的政治改革运行轨迹。而预应性延续则表现为前一次政治改革方案的实施及其结果,实际上成为下一次改革方案制定和实施的基础和铺垫,政治改革过程中的每一步尝试和进展都彼此相连,形成政治改革整体上的一个不被中断的链条,从而使点滴的政治改革成果有可能产生有效积累,形成点滴积累的时空效应。

    第一代务实的改革领导层对政治改革的构想基于对当时政治体制所面临的问题的认识。在改革初期,这种认识基本上是封闭式的,其认识主要来源于他们所经历过的经验。其改革的主观意愿首先是回复到“文革”以前的政治体制并使之进入制度化轨道,同时还要调整体制内部的权力分配,以及放松对社会的政治和意识形态的过度控制。内部权力分配的调整及其制度化取得一定的成果,但也受到体制内部庞大的官僚利益团体的或强或弱的抵制。放松政治和意识形态的控制产生了一个有利于经济发展的较为宽松的社会政治环境,但也附带地产生了所谓“资产阶级自由化”的问题以及保守意识形态的挑战。面对政治改革结果的不确定性和对政治成本的考虑,政治改革的构想和行动在对旧体制进行改革和保持稳定的两难困境中不断地选择和调试其方案和行动。[12] 在这一过程中,政治改革的思路开始从封闭式的思维方式和政策选择过度到开放式的思维和制度创新。权力精英在改革经验的基础上,开始有选择地吸收外部世界的经验和探索以前没有经历过的尝试。中国的政治改革在领导层对可能产生的成本效益进行权衡和选择的过程中循序渐进地(有时是间歇式地)向前推进。

    正是因为这些因素,中国的政治改革过程表现为一种波浪式的渐进模式,即在合适的时候大胆地推动被认为是必要的改革方案,但当改革取得进展同时出现不稳定的因素时收缩改革的范围,等待下一次时机的来临。在经历了八十年代中期的“学潮”和八九年政治风波之后,政治改革的步骤显得更加的小心翼翼。进入九十年代以后,随着体制制度化程度的增强,意识形态作用的弱化和领导层的代际转换,第二代改革领导人在政治改革和稳定的两难选择中更倾向于以制度化的和理性化的方式,而不是以意识形态和政治运动的方式,来化解影响政治稳定的社会政治因素,从而为进一步改革创造机会,培育改革的政治环境,维持改革政策实施的继承性和连续性。尤其是进入九十年代中期,政治改革所处的社会环境和面临的问题都已经发生了重大的变化。人们思想观念的进一步开放,社会经济结构的多元化趋势,以及前期政治经济改革所带来的新的社会和政治问题,迫使新的改革领导层不但要继续处理渐进改革存在的遗留问题,而且还必须面对新的危机和挑战。这些新的危机和挑战往往与遗留问题交织在一起,使得政治改革的任务不但显得日益迫切,而且需要多方面的推进。在继承老一代领导人确定的基本原则和策略的同时,新的领导层试图寻求改革指导思想的创新和策略方法的调整。党的十六次代表大会对“三个代表”重要思想的正式确定、中国共产党关于党的执政方式转变议题的提出和讨论、政府管理体制的法制化和制度创新度不断推进、党政领导干部选拔任用体制的民主化改革的尝试、以及治理党政官员腐败力度的不断加强和相关制度的建立完善等等,都体现了改革领导层在新的社会政治条件下继续推动中国政治改革的决心和作为。与80年代和90 年代上半期比较,面对新形势下国际和国内的种种政治因素的压力,改革领导层在政治改革的政策选择和实施中表现的更为务实、审慎,理性,同时也更加开放、自主和自信。


    注释:
    [1] 詹姆斯•安德森,《公共决策》,华夏出版社,1990,第39-44页。
    [2] Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State, Harvard University Press, 1981, p. 60.
    [3] Susan Shirk, The logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, pp. 337-338.
    [4] 根据有关学者的调查研究,这些影响不同程度的表现在对地方政府非重要官员的人事任免、地方政府公共投资、地方政府财政资金分配、地方政府财政税收,以及地方政府政策法规的制定。而且,其中所采取的方式方法有许多是违法和非合法化的。可见程浩、黄卫平、汪永成“中国社会利益集团研究”,《战略与管理》,2003年第4期,第66-70页。
    [5] 如美国学者诺德林格曾将民主国家里国家和社会政策意愿之间的关系分为分歧、部分分歧和完全分歧三种类型,他认为,在任何一种情况下国家都可以运用其行政手段和政治策略使自己的意愿转换为权威的行动,作者还详细列举了在三种关系类型中国家可以采取的种种手段和策略。见Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State,Harvard University Press, 1981.
    [6]《邓小平文选》第二卷,人民出版社1994年,322页。
    [7] 胡鞍钢:“旨在促进经济发展的中国政治改革”,《改革》1999年第3期,第58-64页。
    [8] 《邓小平文选》第三卷,213页。
    [9] 《邓小平文选》第三卷,第167-177页。
    [10] 陈云:《经济形势和教训》,《三中全会以后重要文件选编》第一卷,人民出版社1982年,第604页。
    [11]《邓小平文选》第三卷,第113页。
    [12]《邓小平文选》 第三卷,第167-177页。


    原载于《吉林大学学报》2004年第6期

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