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学者介绍
徐湘林,1955年4月生于湖南湘乡,毕业于北京大学国际政治系,获法学学士学位并留校任教。获美国加州大学欧文分校政治学博士学位。现任北大政府管理学院教授,博士生导师,副院长。主要研究领域为比较政治学、中国政府与政治,公共政策。
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徐湘林
党管干部体制下的基层民主试改革
来源: 作者:徐湘林 点击:229次 时间:2008-10-10 15:16:56


    提要:中国近几年来地方党组织开展的基层政治民主试改革,为党的传统干部选拔任用和管理体制带来了改革的气息。许多地方基层民主改革(如对县级市的部分官员职位和乡镇级官员的职位实行公开考试和民主选举)都是由地方党组织进行策划和推动的。这种现象为我们提出了值得进一步研究探讨的有关干部管理体制改革机制的问题。本文首先对党管干部任用体制的组织目的和性质进行概括分析,然后讨论干部选拔和任用体制近些年产生的弊端,第三部分讨论干部选拔任用体制改革的政策依据和地方的改革实践,第四部分探讨地方政治民主试改革的特点和地方党组织的动机。最后简要总结干部激励机制多元化和制度创新空间与地方选择性自主改革之间的逻辑关系。
    关键词:党管干部 干部选拔任用体制 基层民主改革 激励机制 制度创新
    
    一、党管干部任用体制的组织目的和性质
    
    中国共产党干部人事制度是以“党管干部”的基本原则设置并运行的。“党管干部”原则主要有两层含义:第一,党的领导机构和组织机构拥有干部的任用和管理权,党的领导机构制定干部任用的政治标准和各项政策,决定重要职位的干部人事任用,党的组织机构则负责干部人事管理的具体工作;第二,党管干部包括分级管理和任用所有的干部,既包括具备中共党员身份的党政群机关的干部,也包括那些从事教育、科研等方面工作的非中共干部,以及不具备企业、街道、农村等社会基层单位的党务干部和管理人员。
    党管干部是通过分级管理的方式进行的。中共中央最高领导机关是干部路线、方针、政策、法律法规的最高制定者和解释者。在干部选拔任用方面,上级党的领导机构对下级党的领导干部拥有管辖权。各级党委基本上按照下管一级的原则任命和监督下一级的党政领导干部,包括选拔任命下一级党政一把手,调整下级党政领导班子成员,向同级人大推荐人大、政府、司法机关领导人及各部门负责人,向政协推荐相关领导人,决定政府部门相应级别的非领导职务干部等。各级党委还负责对下级干部实行同一调配、教育培训、考试考核和录用的工作。
    中央组织部和各级党委的组织部是党的干部管理工作的职能部门,负责具体的干部人事管理工作,其职责就是执行党中央制定的干部路线、方针、政策和国家有关法律法规。各级党委组织部在同级党委的领导下,向党委提出制定具体的干部政策和干部管理方案的建议,提出有关干部人选和罢免的建议,并在权限范围内,主管干部管理的日常工作。这些工作主要包括:按照管辖干部名单负责日常具体的干部考核、调配、教育;后备干部选拔;领导班子调整;准备及整理供党委讨论的干部考核材料和任免意见、发布任免通知、档案管理等;检查、指导、监督下级党委和组织部的干部工作;党员发展和教育工作;党费管理、党籍管理;下级党组织领导班子的思想作风建设等。
    党管干部体制的基本目标可以归纳为三个方面:第一个方面,是为了强化中国共产党的执政党地位。首先,“党管干部”作为干部人事制度的基本原则,其最重要的体现是各级党委“统管”所有干部选拔和任用工作,即干部选拔任用的管理权限不容其他党派、团体、组织机构的分享和分割。一直以来,党在各个时期的领导人都把干部任用权看作是维护执政党地位和对国家政权、社会生活进行领导的重要保障,因此非常强调“党管干部”的组织路线。其二,党在每年都要从社会中吸收或从组织中选拔、任用、晋升大量领导干部。而干部的任用均需经过各级党的组织部门的培养、考核、审查的程序,再由上级党委认定、任命或推荐。在这一过程中,党的组织部门一般把干部的工作成果能否得到上级认可,政治上是否可靠作为其选拔任用的重要标准,这就从组织上排除了政治异己分子进入领导岗位的可能性,保证了地方各级党组织、政府机构以及事业单位等机构的领导权控制在党信任的干部手中。其三,党组织通过发展党员和党政干部的录用,将社会各阶层和各领域的大多数精英吸纳到党和政府部门中来,并通过党管干部体制将他们置于党的严密的组织之中,形成了党对决大多数社会精英人才的垄断。
    第二个方面是使党的各级干部服从党的中心工作。党的干部人事工作一般是按照一个时期党的基本路线和方针政策的要求来进行干部的培训、选拔、考核和任用的,其主要任务是保障党的基本路线和方针政策所需要的各级领导干部,为党及时提供一大批开展党的中心工作的合格干部人才。党的中心工作在不同时期和不同地区有着不同的侧重,并要求各级领导干部能够围绕党的这些中心任务展开工作。
    第三个方面是维护党内高度集中的领导体制和领导人的政治权威。党的基本组织原则是:“党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级党组织服从上级党组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。[1] 为维护党内的高度集中和统一,党的组织部门定期对党员和领导干部进行考核,考核党政干部在重大问题上能否与党中央保持高度一致,服从党组织的决定,能否认真贯彻执行党中央的路线、方针、政策和保障国家的法律与政令的畅通。[2] 凡是被上级党委和组织部门认为在工作中不能认真贯彻执行上级党组织和政府的各项决定的干部,都可能受到批评、警告、处分甚至免职。通过对干部的组织控制,党保证了党内高度集中的领导体制。同时,这种高度集中的体制也很容易演变为维护领导人的个人权威的体制。

    二、传统干部选拔任用体制的缺失与运行中的弊端
    
    在传统的干部选拔任用体制下,由于政治标准成为干部选拔的重要标准,在实际运行中产生了干部对上级领导的个人依附性。这种现象既是革命时期特殊环境的产物,又是干部管理权限高度集中体制的必然结果。具体讲,为了维护党的领导体制的高度统一,干部选拔任用的政治条件往往是首要条件,而政治条件的衡量标准一般比较笼统,有较大的变通空间,在执行中难以客观鉴定。因此,“政治标准容易从对党的忠诚演变为对上级领导的个人忠诚,从而鼓励政治庇护关系的滋生,使政治庇护关系影响领导人的选和任命”。[3] 党的组织原则虽然强调干部任用必须集体讨论决定,然而,在实际运作过程中,“集体领导”制度保障上的缺失,使干部人事权往往集中于党委书记、副书记,尤其是作为一把手的书记手中。因此,集体领导往往最终成为主要领导的个人决定。另一方面,目前的干部选拔程序很大程度上仍然保留了“领导推荐候选人”的不成文规定,因此,上级领导人或即将离任的领导人享有继任干部的优先推荐权,这就使得任人唯亲、根据个人好恶选拔干部成为可能。下级为了得到提升,往往会设法与上级领导建立个人间的政治庇护关系,由此形成上下贯通的政治庇护网,这种政治庇护网往往是产生“结党营私”和“吏治腐败”的温床。
    其次,传统的“党管干部”任用体制在干部选任过程中实行保密制度。干部选拔和任免的决策过程长期以来被视为党的组织机密,在人事任命之前不得向外透露。保密制度成为党组织的重要工作制度和组织人事干部必须遵守的重要纪律。干部人事工作的保密制度体现在为三个原则。原则一,干部选拔过程保密,即某一领导职务出现空缺时,被考察的具体职务人选只有党政主要领导人和组织部的负责人知道,并严防事前走漏风声。原则二,干部考核保密。干部考核一般分为例行考核和提拔前的考核,考核结论一般只有党委领导和组织部相关人员知道,不向被考核人和其他人公布,尤其是对干部提拔考核的目的和结论更是要保密,不得透露。原则三,推举由同级人大来决定的干部候选人名单保密,即在人大召开之前对党组织推荐的候选人严格保密。干部人事工作的保密制度有两个目的,第一是防止干部之间的非正常竞争活动。在干部选拔和任用过程中,一些干部为了排斥竞争对手,在某人选提拔前考察阶段向上级党委写匿名检举信,编造事实攻击被考察干部,以达到破坏其提拔并取而代之的目的。在另一种情况下,下级干部为了让被考察者尽早调离,为自己提升腾出位置,也会为其凭空编造各种政绩。因此,上级党组织为了减少类似的非正常竞争对干部选拔工作的干扰,实行上述保密措施。保密制度的第二个目的,是为了保证党委推举的干部人选能够顺利通过法定的选举程序。为了避免党委推荐的候选人在选举中落选,候选人的考察与挑选过程在上述保密措施中进行,只有当选举大会正式召开时才向大会公布。这种措施的意图既是为了避免候选人酝酿中受非正常竞争活动的干扰,也是为了防止候选人过早公布在更大范围内发生争议,使选举代表形成较为统一的反对意见,影响选举结果。党内保密制度不管出发点是否合理,其结果必然造成干部选拔任用过程的透明度不高,使得一些不合格的干部,甚至一些违法乱纪、贪污腐化干部得到提拔。
    其三,党管干部体制常常周期性地以下达硬性配额和指标的方式配置各级领导干部。当党的政治路线发生重大转变,或者中心任务发生改变,党在各级领导干部的配置上也会进行相应的调整。在这种情况下,党中央一般会通过制定统一的干部任用新标准,至上而下地下达硬性配额和指标来大规模地改变领导干部的配置。例如上个世纪80年代,为了适应党的政治路线的转变,中央制定了“革命化、年轻化、知识化、专业化”的干部录用政策,规定了各级领导班子中干部配置的政治条件、年龄搭配、文化教育程度和专业水平等硬性指标,通过至上而下的执行体制,在1986年完成了全国各级领导班子的重新配置。上个世纪90 年代,为进行新一轮的干部年轻化作准备,党中央提出“培养跨世纪领导人才”的政策构想,从省部级到农村、企业等基层组织,党组织在各级领导班子中选拔了一大批年轻干部成为党政领导干部的“后备干部”,并给与定向培养。实行领导干部任期制和退休制度后,每一次领导班子换届以及干部人事制度改革,党的中央组织部都会周期性地规定各级领导班子配置的硬性指标,如干部年龄的限制和搭配、女性干部、少数民族干部、民主党派干部的比例、以及学历要求等。这种自上而下按统一标准配置领导干部的方式容易形成“一刀切”的政策结果,抑制地方党组织合理配置干部的主动性。
    “党管干部”任用体制的制度缺失必然会在其运行中带来许多方面的弊端,其首要的弊端是无法有效抑制腐败现象。上个世纪90年代以来,党政领导干部贪污腐败违法乱纪案件不断上升,而这些官员中几乎大多数都是通过“党管干部”任用体制经由各级党的组织部门系统进入干部队伍并逐步得到提拔的。因此从某种意思上说,现行干部选拔任用程序的制度缺失不能有效防止腐败官员的不断复制,客观上助长了腐败的风气。事实上,那些拥有干部任用权的各级领导人和组织部门在行使干部任免权时,因为其权力没有得到有效的制约,产生了许多用人制度上的腐败,造成了地方上“跑官要官”、“买官卖官”的许多腐败现象。甚至一些地方长期任用或提拔了一些政治、经济上存在严重问题的官员。虽然近几年中央组织部门不断提出要严格遵守干部任用制度的规章和程序,严防用人制度上的腐败和不正之风,但由于现有制度监督机制不健全和相应制度缺失,用人制度上的腐败和不正之风没有得到很好的遏制。从近几年查办的重要案件来看,地方党政官员结党营私的现象依然比较严重。
    传统体制的第二个弊端是无法解决人才合理配置的问题。上个世纪80年代开始的“干部四化”政策的一个重要目的,是要为中国经济发展培养和选拔一大批支持党的“改革开放”政策,有较强管理能力和领导才能的干部。但是,在实际的干部选任制度其运作中,由于政治条件作为首要的条件适用于所有干部,许多专业性干部不能在其专业领域发挥应有的作用。而政治条件的模糊性造成了政治忠诚条件的庸俗化,使得对党的忠诚异化为对上级领导的忠诚,对上级领导的忠诚度和亲密度成为衡量政治标准的尺度。同时,长期以来党的组织部门在管理干部中对“干部资历”的重视,也使得许多优秀人才难以进入组织部门考察视野的范围。
    传统体制的第三个弊端,是党组织与同级行政部门在人事权上责任不清,容易形成党政矛盾。党的十三大为了推动政治体制改革和行政管理现代化,提出了“党政分开”的原则。“党政分开”原则的实施在一定程度上增加了政府的政策决定自主权,也使得行政人事权的自主性有所提升。上个世纪90年代以来,人民代表大会制度的不断完善和公务员制度的实施在一定程度上对党政人事权关系有所调整。人大选举对各级政府主要领导人的任用产生了重要影响,政府部门则通过公务员管理体制增强了对公务员序列干部的人事管理权限。但是,由于一直没有对政府部门政务官员和事务官员的职权进行合理的划分,各级党委和组织部仍然以维护党的权威为由和按照“党管干部”原则,对政府部门的主要官员行使实质上的任用管辖权。党管干部的权限与政府公务员管理权限的重叠和权责不清,常常在党政人事任用上造成党政领导人之间的权力摩擦。这种党政领导人之间的摩擦和矛盾往往是以非正式的方式进行的,严重时造成一级党政领导班子分裂,影响到党政工作顺利开展和政府行政效率。目前处理党政领导权力摩擦和矛盾恶化的办法仍然限于组织上调离的方法解决。

    三、中央干部体制改革政策与地方民主试改革
    
    针对传统任用体制所存在的上述弊端,党对干部任用制度已经开始了一些制度性的改革。1995年中共中央制定了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,作为干部任用和管理工作的规章制度,并以此来规范干部任用体制的运行,杜绝干部任用中的腐败和不正之风。2000年6月,中共中央批准的《深化干部人事制度改革纲要》对2001-2010年干部制度改革做出了原则性规划。《纲要》将干部人事制度改革的重点定位为“扩大民主,引入竞争机制”,从制度上防止和克服干部选拔任用中的不正之风。[4]在总结几年来干部任用工作经验的基础上,中央又于2002年7月正式颁布并开始实施《党政领导干部选拔任用工作条例》,为干部选任制度的改革提供了法律依据和制度规范。
    《党政领导干部选拔任用条例》是目前为止最全面和最系统的干部选拔任用的制度规定。《条例》对党政干部选拔任用工作的指导思想、基本原则和选拔任用条件作了明确的表述,对党政领导干部选拔任用工作的一系列环节作了实体性和程序性规定。比较传统的干部任用制度,新的条例主要有以下三个方面的新特点:
    第一,扩大了干部任用中的民主成分。《条例》在干部选拔任用的推荐、考察、讨论决定、监督等主要环节上,提出了扩大民主的四个要求。其一,要求扩大干部推荐中的民主成分。《条例》规定,选拔任用干部必须经过民主推荐,除个别特殊情况可由组织推荐外,凡是没有经过民主推荐程序的,不能列为考察对象。其二,要求扩大干部考察中的民主成分,实行考察预告制度,在考察干部时广泛听取各方面的意见。其三,要求扩大干部选拔讨论决定中的民主成分。党委讨论决定干部任免,必须保证与会人员有足够的时间听取情况介绍,并在充分讨论的基础上,采取口头、举手或者无记名投票等方式进行表决,由集体作出决定。其四,要求扩大干部监督中的民主成分,对提拔担任厅局级以下领导职务的人选,实行任职前公示制度,接受群众监督,充分尊重民意。党委(党组)及其组织(人事)部门在干部选拔任用工作中,必须自觉接受群众监督。下级机关和党员、干部、群众对干部选拔任用工作中的违纪违规行为,有权向上级党委(党组)及其组织(人事)部门、纪检机关(监察部门)举报、申诉,受理部门和机关应当按照有关规定认真负责地核实处理。
    第二,加强了对干部选拔的监督。《条例》对健全和完善干部选拔任用工作的监督体系作出了规定。根据《条例》,组织(人事)部门既要加强对干部选拔任用工作和贯彻执行《条例》的情况进行监督检查,又要自觉接受组织监督和群众监督。下级机关和党员、干部、群众对干部选拔任用工作中的违纪违规行为,有权向上级党委(党组)及其组织(人事)部门、纪检机关(监察部门)举报、申诉,受理部门和机关应当按照有关规定核实处理。《条例》还提出建立组织(人事)部门与纪检机关(监察部门)等有关单位联席会议制度,实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。上级党组织对违反规定的干部任免事项不但要不予批准,并要坚决予以纠正,同时还要按规定对主要责任人以及其他直接责任人作出组织处理或者纪律处分。对用人失察失误造成严重后果的,要追究主要责任人以及其他直接责任人的责任。
    第三,注重和鼓励制度创新。新《条例》引入了干部公开选拔、竞争上岗、任前公示、试用期制度。同时规定,对达到任职年龄界限或者退休年龄界限,或在年度考核、干部考察中民主测评不称职票超过三分之一,经组织考核认定为不称职的,应当免去现职。《条例》还规定,实行党政领导干部辞职制度,辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。实行党政领导干部降职制度,因工作能力较弱或其他原因不适宜担任现职的,应当降职使用。对部分专业性较强的领导职务实行聘任制。对提拔担任非选举产生的地(厅)、司(局)级以下领导职务的,实行试用期制度,试用期为一年,试用期满,经考核胜任的正式任职,不胜任的免去试任职务。[5]
    2002年正式颁布和实施《党政领导干部选拔任用工作条例》以来,地方许多党组织根据中央的规定开展了干部任用体制的改革。这些改革基本上是在《条例》规定的框架下,根据本地的情况选择试改革的领域,内容和力度。有些地方党委在不同层级、不同范围采取选拔干部人选的公开民主推荐,实行差额推荐、差额表决。有些地方党委则通过考试的方式选拔市长和乡镇长等。例如,黑龙江省绥化市2002年8月以来,开始改进干部推荐方式的改革,把大范围“民主推荐”作为选拔干部人选的第一来源,改变过去的等额推荐,实行差额推荐,实行了任免干部无记名投票表决制度,当场公布表决结果,以及实行政治理论水平任职资格考试制度。[6] 江苏省扬州市从2003年1月以来,对下辖的江都市实行公开考试选拔市长的试点。[7] 陕西户县县委和县政府则在全市实行乡镇和县级部门党政正职由县委常委会提名、全委会投票通过的干部任用方式,采用一次票决的方式,任用县、乡党政正职48名,又以竞争上岗的方式为缺职的乡镇和部门选配10名乡镇长,4名公检法副职领导。[8] 四川省眉山市委自1999上半年至2002年底,在市委常委会和各区县常委会上通过票决制任免干部3088名。中共四川省委2003年先后制定了三个关于干部选拔任用实行票决制的文件,对省、市、县任免干部实行票决制以及地方党委决策重大事项作出明确规定,目前,干部任免票决制已经在四川省由试点转为了全面推行。[9]在乡镇一级,通过不同的方式选举乡镇长的试改革已经在四川、湖北、河南各地开展。[10]

    四、地方政治民主试改革的出发点和动机
    
    传统的干部选拔任命体制以“党管干部”为原则,通过党的组织部门相对封闭和保密的工作程序管理和培养党政干部,并由上级党委少数人最终决定干部的任命、撤换和免职。相比之下,地方民主选举的试改革在地方和基层干部选拔任用上无疑扩大了民主的成分,增加了干部选拔任用的透明度和参与者范围。然而,地方试改革的出发点不是要改变“党管干部”的基本原则,更不是要取代现有干部选拔任用体制,而是在这一原则和体制的基本框架下发展和完善这一体制,解决体制的运行中产生的种种弊端。
    首先,地方政治民主试改革是由中央制定的全国性政策所推动的。在中国渐进政治体制改革的过程中,党的领导人不断强调扩大政治民主的重要性。党的十六大政治报告中有关政治体制改革的部分和党建的部分专门提出了扩大社会主义民主、丰富民主的方式、加强基层民主、转变执政方式、以及对权力的制约的问题,为党在干部选拔任用体制改革确定了合法性的意识形态依据。中共中央组织部制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》则是为一些具体制度的改革和设置提供了原则性的规定。实际上,地方政治民主的试改革是在中央组织部的推动下开展的。例如,四川眉山市就是中组部确定的全国干部人事制度改革单项试点单位,也是四川省干部人事制度改革综合试点市,市、区县委常委会无记名投票表决决定干部任免是该市实行的试点工作之一。[11] 四川省遂宁市步云乡1998年和2001年的两次乡镇长选举,南部县1998年底在全县79个乡镇实行178个副乡镇长职位的公推公选,以及绵阳市1998-1999年由乡镇人民代表直接提名和选举乡镇长的改革都是在县市级党委和组织部的精心部署下进行的。[12]
    其二,地方政治民主改革是在地方党组织根据中央有关精神,从自身的情况和条件出发,进行的政治民主的试改革。我把近几年中国地方政治民主改革定义为试改革,有以下几个方面的理由。(1)这些改革是在中央有关政策精神和原则的指导下进行的,没有一个从上而下的统一模式和规定。(2)改革中地方党组织可以根据自己的情况选择改革的内容和形式,以及时间表,除了被列为中央或省委的改革试点,地方党组织也可以选择不作为。(3)地方党组织可以在不违反中央政策精神和原则的情况下进行制度创新,中央对于这一类制度创新实际上给与一定的鼓励和默许,使地方党委有一定的制度创新的空间。(4)地方的改革是以试点的方式进行的,即在管辖区大部分地区仍然保持原有体制不变的情况下,有选择地在个别单位和少数地区实行试点改革,给与试点单位和地区制定特殊政策的空间。试点单位的改革政策往往仅限于本单位和地区,其推广还是终止视上级主管党组织的决定而定。试改革的这些特点使它区别于从上而下按统一政策和统一标准全面推行的强制性改革,地方党组织在强制性改革和试改革中往往表现出不同的行为方式和动机。在强制性改革中,地方党组织的行为方式和动机主要是完成上级的政策目标和具体的指标,而在试改革中,地方党组织的则会根据自己的情况实行制度创新,力求其创新能够得到上级或更高层党的领导人的认可。
    其三,地方政治民主试改革是在地方党组织的精心筹划和安排下进行的,自始至终由主管的上级党组织控制。试改革的试点选择、政策内容,策略与部署以及各种条件和标准的确定都与上级主管党委讨论决定,并由同级党的组织部具体实施。地方党组织在选拔和任用领导干部的试改革中,所采取的基本方式主要有三种,(1)实行公开考试、择优选拔;(2)通过票决制实行“公推公选”;(3)考试与表决制相结合。不管是哪一种方式,党组织自始至终都是具体政策措施的直接制定者和选拔标准的制定人。公开考试的考试内容和判卷标准,以及候选人的预设条件也都是尽量参照“党管干部”的原则和现阶段干部任用标准来设置的。
    由此可见,地方政治民主试改革是在中央政策精神和原则的基础上,对地方干部选拔任用制度运行中出现的一些体制性问题进行体制防范和制度纠正为出发点的。而其试改革的特点反映了中国政治体制改革一贯具有的渐进特征。与上个世纪80年代的“干部四化”改革政策的方式不一样(当时实行的是中央制定干部任用的统一标准和时间表,并要求各级党委在限定的时间内完成下达的硬指标),90年代下半期的地方民主试改革给予了地方各级党组织实行制度创新的机会和空间。
    对各个地方党组织而言,中央扩大地方民主的政策精神和原则是一样的,地方党组织进行制度创新的空间基本上差别不大,主要受制于上一级党委对改革的态度。在现有的政治环境和政治气氛中,上级党委即使态度暧昧,只要不坚决反对,地方党组织仍然具有制度创新的活动空间(如四川遂宁市1989年在云步乡实行乡长直选的试点改革就是在上级党委态度暧昧的情况下进行的)。但是,地方党组织在对待试改革的态度和改革内容的选择方面却有很大的不同。一些地方采取了不作为的观望态度,一些地方以谨慎的态度在领导干部选拔中增加公开考试和任前公示的内容。有的地方只进行试点选举而不予推广,甚至选举试点只是一次性的试验,事后不再继续(例如深圳大鹏镇1998年实行镇长公推公选的办法选举出镇长,但在任期结束后仍然恢复了试改革前镇长任用办法)。而在有的地方,乡镇选举的试点改革得到巩固,并不断给与推广,如四川省遂宁市1998年在步云乡的乡长直选一直持续下来,并且已经在南充、巴中等地区推广。
    地方民主试改革的不平衡发展可能有许多原因,但其根本的原因与各地地方党组织追求政绩的政治动机和实现政绩的条件差异有关。据作者初步考察,地方民主试改革较为积极的地区一般是在一些经济发展条件比较差的地区(如四川),而经济发展地区则相对表现出谨慎的态度。这种现象可能与地方党组织领导人寻求政绩时可利用资源的差异不无关系。上个世纪90年代以来,干部选拔和任用体制改革逐渐建立了干部政绩考评制度。政绩考评结果的好坏成为领导干部升迁、留任或降职调离的重要依据之一。[13] 因此,政绩考评成为领导干部激励机制中很重要的一个部分。在以经济建设为中心的政治路线下,干部的政绩主要看其在任职中完成地方经济发展指标的情况。经济发展指标作为干部激励机制对经济发达地区的干部有利,他们往往可以利用本地区经济发展的优势和特殊政策创造经济发展的政绩。但对于经济发展条件差的地区来讲,这种激励机制往往给地方领导干部带来困惑。由于经济发展的基础和条件差,很难使他们在任期中通过经济增长来建立政绩,这对他们的政治发展是不利的。而有一些急于追求个人政治发展的地区领导人为追求经济政绩,在不具备条件的情况下模仿经济发达地区的经济发展模式,结果是搞了一些毫无效益的、甚至是劳民伤财的政绩工程,造成地区经济损失并引发许多的社会问题,反而有可能影响到他们的长期政治前途。
    上个世纪90年代以来,中国的政治形势有了新的变化。持续的经济发展带来了社会结构的变化,社会利益阶层的分化、贫富差距的加大、三农问题的凸现,尤其是的地方官员贪污腐化,严重激化了社会矛盾,影响了政治稳定。面对大量社会问题所带来的挑战,党的工作任务开始由过去经济发展的单一中心向多中心转变。在过去,党对地方县以上领导干部工作实绩的考核主要包括:各项经济工作指标的完成情况,经济发展速度,财政收入增长幅度等。1998年中共中央批准的《党政领导干部考核工作暂行规定》将党的思想、组织、作风、制度建设的成效,廉政自律和党风廉政建设,以及教育、计划生育、社会治安综合治理等也明确纳入领导干部考核内容中。[14] 中央为了督促地方党政组织认真解决现时存在的一些重大政治和社会问题,还向地方各级党委一把手规定各种单项工作任务,要求各级党委一把手承担全责,在干部考核中实行“一票否决制”。党的工作中心的多元化趋势和考核标准的多元化趋势已经开始使经济指标的单一激励机制向多元激励机制转换。这种多元激励机制无异对经济发展条件较差的地方领导人有利,他们可以通过一些非经济领域的改革和取得的成效创造个人政绩。尤其是在扩大基层民主和干部人事制度改革方面,他们可以依照中央相关政策精神,在试改革的激励机制鼓舞下和在上级给予的政策空间里,建立地方民主发展的政绩,以弥补经济发展政绩不足的先天差异,寻求个人的政治发展。

    五、结论
    
    近几年来在各地开展的地方民主试改革是在党管干部体制下扩大领导干部选拔任用程序中民主成分制度性改革的有益尝试。与以往的干部人事制度改革相比较,这一次的干部选拔任用制度改革是以扩大党内民主和基层政治民主为主要内容的,体现的是领导干部选拔任用过程的公开性、参与性的扩大,同时也加强了领导干部的政治责任性。党管干部原则仍然是这次地方民主试改革必须遵循的基本原则,但是,中央的政策使得人们对党管干部的方式方法有了新的认识,改革在一些地方开始有了制度性突破。领导干部选拔任用方式的公开化、参与的扩大化以及相关制度设计的尝试,客观上对加强党内民主和地方政治民主起到了促进作用。
    同时,这次改革在方式方法和策略部署上体现了不同的特点。上个世纪80年代干部人事制度改革的主要目的是在党的基本路线实行转变之后,按照新的标准选拔一大批适应于新的基本政治路线和方针政策要求的各级领导干部。改革的动力主要来自于中央,在中央领导层的大力推动下进行的。干部人事制度改革的政策内容和细节以及制度性设计主要来自于中央,并通过自上而下的强制性工作部署层层推动和落实。新的领导干部选拔任用制度改革则是通过中央领导层提供政策导向和基本原则,中央组织部提供基本制度设想和原则性程序要求,在地方以各具特色的试改革方式进行的。由于中央政策精神和政治导向为地方党组织提供了一定的改革合法性氛围和政策空间,以及在业已形成的干部激励机制的作用下,试改革的策略实际上调动了地方党组织进行制度创新的积极性和主动性。在这种条件下,地方党组织和主要领导人可以审时度势,利用相对的资源优势(经济资源优势或社会资源优势),通过合理的制度创新,在党管干部体制下寻求个人政治发展的有利空间。地方政治民主试改革所体现出的这些特点和结果未必就是政策初始者所预料到的,但是它所带来的地方党组织制度创新的主动性却对党内民主和地方政治民主的发展产生了积极的影响。总结地方政治民主试改革的成功经验并探讨其持续发展的制度条件对党内民主和地方政治民主的发展无疑具有极其现实的意义。
    
    
    注释:
    
    [1]《中国共产党党章》,第二章第十条,见《中国共产党党内法规选编》(1978-1996),法律出版社,1996,第10页。
    [2]《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》,(1994年),同上,第116页
    [3] 徐湘林,“后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起”,《战略与管理》2001年第6期,第74页。
    [4]《中国共产党党内法规选编》(1996-2000),法律出版社,2001,第263页。
    [5] 中共中央组织部,《党政领导干部选拔任用工作条例》,党建读物出版社,2002。
    [6] 王风光,“发展论高低,实绩定升迁,绥化干部选拔任用规范化制度化”,《人民日报》2003年5月27日。
    [7] “江苏江都市长人选打破常规,通过考试全省选拔”,《潇湘晨报》,2003年7月7日。
    [8] “户县考试选拔乡镇长 43人竞争10个乡镇长岗位”,(记者:四海)《华商报》,2003年6月30日。
    [9] “四川规范干部任免和大事决策,全面推行票决制”,(记者:唐建光),中国《新闻周刊》,(2003年07月3日)。
    [10] 黄卫平、邹树彬主编,《乡镇长选举方式改革:案例研究》,社会科学文献出版社,2003年。
    [11] 中国《新闻周刊》,同上引。
    [12] 黄卫平、邹树彬,同上,案例一、二、三、四。
    [13]《党政领导干部考核工作暂行规定》(1998)第33条明确规定:“考核结果应作为领导干部选拔任用、职务升降、奖惩、培训、调整级别和工资等重要依据”;第36条规定:“领导干部在考核中被评定为不称职的,应视具体情况, 按干部管理权限和法定程序作如下处理:(一)免去现任领导职务;(二)责令辞去领导职务;(三)降职。见《中国共产党党内法规选编》(1996-2000),法律出版社,2001,第225页。
    [14] 《党政领导干部考核工作暂行规定》,见《中国共产党党内法规选编》(1996-2000),法律出版社,2001,第218-219页。

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