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学者介绍
徐湘林,1955年4月生于湖南湘乡,毕业于北京大学国际政治系,获法学学士学位并留校任教。获美国加州大学欧文分校政治学博士学位。现任北大政府管理学院教授,博士生导师,副院长。主要研究领域为比较政治学、中国政府与政治,公共政策。
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行政审批制度改革的体制性制约与制度创新
来源: 作者:徐湘林 点击:174次 时间:2008-10-03 00:33:02


    自从2001年10月国务院召开了行政审批制度改革工作会议,强调要加快推进行政审批制度改革以来,行政审批制度改革成为我国行政体制改革中的一个新热点。在2002年3月召开的“两会”期间,行政体制改革和行政审批制度改革也成为代表们热烈讨论的话题。同时,学术界也已经针对审批制度改革展开了一系列的讨论。目前进行的行政审批制度改革在以转变政府职能为目的的行政体制改革中具有重要的地位,该项改革也必然会对未来政府执行体制的制度创新产生深远影响。但是,由于我国现行行政执行体制所存在的结构性问题,行政审批制度改革在实施中仍然面临着许多体制上的困扰,改革的一些理论问题和实践问题也有待解决。
    本文认为,行政审批制度产生的诸多问题与我国传统行政执行体制延续下来的政府管理的一些理念、职能设置、行政方式和执行方法等有着必然的联系。因此,行政审批制度的改革必须涉及到现行行政体制如何从传统的准动员型模式向民主法治型模式转变这一深层问题。文章首先提出我国行政审批制度改革中尚有待深入研究的一些理论问题;其次,对审批制度改革面临的困难和体制性制约进行分析;然后,就如何从根本上实现由传统行政执行体制模式向民主化、法治化行政执行体制模式转变的问题提出建议。

    一、审批制度改革的理论准备
    
    目前对行政审批制度改革的讨论大多是以两个基本判断为依据。其一,行政审批制度改革是发展和健全社会主义市场经济的需要。传统的行政审批制度主要是在过去计划经济体制的产物,是保证计划经济体制运行的主要手段。随着我国社会主义市场经济的发展,国有经济在国民经济中的比重逐渐下降,市场经济成分已经占了主导地位,国有企业在改革中也逐渐被推入市场经济。但是,现行的行政审批制度因为审批事项过多、过滥,审批时间过长,这不仅造成了大量的行政腐败现象,而且严重地阻碍市场经济的正常发展,因此,必须改革现有的行政审批制度。
    其二,实行行政审批制度改革也是加入世界贸易组织的需要。中国加入世界贸易组织,既可以享受世贸组织规定的许多权益,同时也必须承担世贸组织规定的各种义务。入世给我国的政治经济发展带来了很多的机遇,同时也带来了许多挑战,其中最大也是最直接的挑战是对政府管理制度和行为方式的挑战。按照世贸组织的相关规则,我国现行的行政审批制度在许多方面不符合世贸组织的要求,政府行政审批项目太多,相关的立法不完善,法律法规不稳定、不规范,缺乏统一性、公正性和透明度。因此,我国必须转变政府角色,调整职能,彻底改革现行行政审批制度,“使之总体上符合世贸组织协议,与世界通行规则相衔接”。(注1)
    上述两种理论观点似乎已经成为当前人们讨论和分析我国行政审批制度改革的重要理论依据,然而,从认识我国行政审批制度存在的问题和指导改革实践的角度而言,这些理论观点仍然有很大的局限和不足之处。首先,在宏观层面上,这些观点仅仅从表面上认识到了我国现行行政审批制度存在的普遍问题,但对于这些问题产生的制度性根源缺乏应有的探讨。目前我国行政审批制度存在的许多弊端确实与计划经济体制有关,但这还不是问题的本质。行政审批制度作为国家对社会和经济活动进行管理的一种手段,它只是处于政府微观管理的层面,这一层面的管理在理念、规则、方式方法上都必然受到整个行政执行体制的理念、规则、方式方法的影响和约束。因此,我国现行的行政审批制度存在的问题与我国长期延续的传统行政执行体制(包括行政执行系统的理念和构建)有着必然的相关性。如果行政审批制度改革不从我国行政执行体制的深层问题着眼,不对我国现行行政执行体制的性质、特点和由此产生的弊端进行深入的研究,不探讨这一体制如何对现行审批制度产生影响,而仅仅是对行政审批制度就事论事,就不能从根本上理清行政审批制度改革所面临的任务,改革也就不能够从根本上解决审批制度存在的问题。
    其次,在微观层面上,许多分析只是强调市场机制在资源配置方面的积极作用,强调扩大企业自由决定权的重要性,强调削减审批事项在廉政建设和反腐败方面的重大意义,忽视行政审批手段的合理使用在现代社会经济生活中的必要性,片面地把改革看作是从数量上减少审批事项的比例。我国行政审批事项许多涉及的是行政许可事项的内容。在政府行政管理体制中,行政许可是政府对社会经济生活实施微观管理的重要手段,目的是通过行政许可的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模,进而维护正常的市场经济秩序,维护社会公共利益和保障公共安全。为此目的,政府有必要在一些相关的经济领域设置许可证制度,允许行政机关实施行政许可权力,按照法律法规和一定审批程序颁发许可证。(注2) 目前我国还没有正式的《行政许可法》,行政许可的许多职能主要由过去计划经济时期建立的行政审批制度行使。由于缺乏统一的法律和程序,缺乏有效的行政检查监督制度,行政审批事项的设置和行政审批程序的规定主要由相关政府部门各级政府部门自行决定。这种制度安排使得政府行政部门在行政审批中有相当大的自由裁量权,从而在行政部门中产生了大量的滥用行政审批权限,追求部门利益和个人利益的现象。这些现象的产生主要是由于制度缺失造成的,不可能只是通过行政审批事项大量削减就能解决。我国行政审批制度存在的问题只有通过制度改革来解决,而且,改革涉及现代政府管理的许多理论问题和实际问题,需要针对这些问题分别进行深入的和细化的研究。
    第三,一些有关行政审批制度改革的讨论过于夸大了加入世贸组织所承担的义务,忽视了我国入世后仍然保留的权利和在世贸组织中的平等谈判地位。如有学者认为中国入世后,WTO协议立即成为我国的“法”,成为我国依法行政的依据。而且认为WTO协议的内容必将全方位地、直接地“触动”我国所有的各种政府行为。(注3) 有些讨论则明显的主张与世贸组织规则的“全面接轨”,按照西方发达国家的体制全面改造我国行政、司法制度。从实质上讲,世界贸易组织只是一个国际协议制定机构和仲裁机构,各加入国在世贸组织的基本规则下享有平等的谈判地位,当贸易纠纷在当事国之间不能得到调解时,可以请求世贸组织做出裁决。因此可以说,世贸组织只是为国际间的贸易纠纷提供了一个和平解决争端的独特机制。虽然该机制采用了国际法优先于国内法的原则,但是,该机制不可能否定国家主权的存在,而是经济全球化时代,各国、各地区寻求最大限度的国际合作的一种重要模式。(注4) 从世贸组织发展经历中可以看到,世贸组织的协议规定和仲裁权并不是绝对的和唯一的,也不可能要求所有加入国按照某一固定的模式改造本国的行政和法律制度。例如,美国1988年通过的《综合贸易与竞争法》中的“301条款”就是由于不满当时GATT下争端解决机制而制定的实行单方面评价和报复的法律。尽管这一法律条款违背WTO的协议规定,但在美国1994年加入世贸组织以来,一直没有放弃使用这一条款。(注5) 中国入世之后,应当从行动上实现自己的诺言,承担应有的义务,但这不等于中国也应该放弃自己应有的权利。中国有自己的国情,审批制度改革不可能完全按西方国家的标准照搬照抄,而是应该按照自己的实际情况,针对具体的问题进行改革。因此,我国的行政审批制度改革应该立足于本国存在的实际问题,寻求解决办法,在考虑履行国际义务的大环境条件下,认真研究如何充分行使权利,积极采取应对措施,趋利避害,维护国家利益。
    总之,行政审批制度改革涉及到许多行政体制的深层问题,因此有必要对这些问题分别进行深入的了解和研究,而不应该只是停留在一般性理论和宏观层面上谈转变政府职能,谈转变观念。

    二、行政审批制度改革的执行困境
    
    到目前为止,我国的行政审批制度改革主要是通过至上而下的行政手段进行的。行政审批制度的改革措施包括两个大的方面。第一是由中央统一部署,通过行政管理渠道,责成各级政府根据中央政府的要求自行清理现有行政审批事项,并将清理结果上报上级主管政府,通过一定程序,按一定比例逐步中止、废除和修改现有的审批事项。在中央工作会议的部署下,各地政府纷纷开始清理管辖权内的行政审批项目,并废止和修改了一些被认为已经不适应市场经济发展的、繁琐的、和不必要的审批事项。这方面的工作已经在全国展开,并取得了一些阶段性的成果。
    第二是开展相关的立法工作,规范行政审批事项的范围和程序。全国行政审批制度改革工作会议之后,中央已经组织有关部门开始进行起草《行政许可法》的工作,目前《行政许可法》的征求意见稿已经完成,正在征求各方的意见。该征求意见稿的指导思想主要是以市场经济为参照物,根据市场经济发展的要求,废止已经不适应经济发展的行政许可审批事项,并在此基础上,规范行政审批事项的适当范围和权责范围,为将来的行政许可项目的设置制定规则。(注6)
    然而,在现行行政执行体制条件下,上述两种方法都可能遇到执行错位、执行低效的难题,导致执行受阻和执行失败。在我国政府管理体制转型还没有取得重大进展的情况下,通过至上而下的行政手段清理行政审批事项这种方式,很可能只会产生短期效应,并可能在执行部门的有意曲解和肆意变通的情况下,使行政审批制度改革最终流于形式。鉴于以往的经验教训,一些明智的地方主管行政审批制度改革的官员已经表示了这种担忧。比如,一位主管该项改革的地方官员就明确地说:“为了求得改革的短期效果,政府按照事先确定的比例,采取自查自纠、自我断臂的方法削减行政审批项目,其结果很可能是那些寻租效果不大的审批项目被砍掉,而一些收费多的审批项目,许多部门以种种理由予以保留,甚至一些被取消了的行政审批项目可能还会死灰复燃。有的采取‘抓大放小’、‘丢卒保车’的办法只减年检、备案事项,有的把需要取消的行政审批化整为零,以提高取消项目的比例。”(注7)
    当然,也有人认识到要使行政审批制度改革真正达到预期目的,不能仅仅考虑改革的短期效应和轰动效应,而应该着眼于长期的制度建设,通过制定法律,使行政审批制度化、法律化。然而,关键的是如何推动行政审批的制度化和法律化。自从1990以来,行政执法的制度化和法治化已经经历10来年的尝试,这方面的改革却一直遇到许多的困扰。1989年《行政诉讼法》实施以来,依法行政成为行政改革的一个焦点。特别是依法治国方略在1999年载入《宪法》之后,作为依法治国的重要部分的依法行政愈来愈受到重视。虽然各级政府依法行政的水平有所提高,但是不可否认的是,当前依法行政的状态仍然不容乐观。特别是近几年来,有法不依、执法不严、监管不力、渎职失职等,已经成为我国依法行政工作中面临的严重问题。
    由此可见,在行政审批制度改革的政策执行过程中,仅仅强调中国入世所承担的责任和义务,强调在经济体制转行中政府必须从根本上转变职能这些大道理,恐怕是远远不够的。行政审批制度改革的成功,不仅是一个提高各级政府官员思想认识的问题,它尤其涉及行政执行体制的深层问题,涉及到在这一体制下所形成的部门既得利益。在行政部门日益经济化运行的情况下,具有行政审批权的政府部门受利益驱动,是很难通过提高认识或通过“行政权力岂能滥用”的几篇批评文章,就能令其放弃行政权力所带来的巨大利益的。同时,由于现行行政执行体制下政府管理所具有的超强制性、不透明性和公共管理的趋利性,使得法制和行政措施不仅不能有效防止行政审批权的滥用,还可能被一些部门利用,成为这些部门保护自身利益的法制工具。因此,行政审批制度的改革不应该只是一个精简审批事项、规范审批程序的改革,它还必然要涉及到行政执行体制的改革,涉及到政府管理理念和价值取向、政府职能设定以及行政方式和执行方法的根本性转变。概而言之,行政审批制度所产生的各种问题都与我们长期形成的传统行政执行体制有关,要解决这些问题,必须从根本上改革传统的行政执行体制,推动政府管理体制的根本转变。
    
    三、传统行政执行体制的制约
    
    行政审批制度改革的体制性制约是由我国传统行政执行体制的一些主要特征决定的。传统执行体制的首要特征是集权主义结构下的管制型政府行政建构。在集权主义结构下,政府作为国家意志执行机构具有超强制性地位,政府的主要职能是对社会进行指导和管制,社会则屈从于政府,政府行政权力凌驾于社会权利之上,政府的权力、职能和规模不受或很少受到立法机构和社会的制约。在我国向社会主义市场经济转型的过程中,这种管制型行政建构很容易造成行政权力的滥用和行政权力的经济化运行。目前我国审批事项过多过滥,审批程序复杂,环节多、时限长,一些行政部门利用审批乱收费,千方百计地“找事”、“争权”,把审批作为增加部门权力和利益的一种手段,造成审批过程中权力部门化,部门利益化,利益法制化的现象严重,这些都是行政权力滥用和经济化运行的结果。而管制型政府权力过大而且职权范围不清晰,缺乏有效的外部和内部监督控制,行政执行体制的非制度化和非法治化,则是造成行政权力的滥用和经济化运行的主要原因。
    传统行政执行体制的另一个特征是行政执行的准政治动员模式。政治动员一般指特定政治领导者或领导群以某种系统的价值观或信仰,说服、诱导或强制本政治团体成员和其他社会成员的认同和支持,引导他们自愿服从和主动配合,以实现特定政治决策规定的目标和任务的行为过程。(注8) 政治动员之所以必要,是因为政治主体如政党、国家或政治集团在其确定的政治目标和任务难以实现或无法实现时,可以通过政治的手段,有效地动员社会中的大多数成员,积极参与共同行动,使既定的目标和任务得以实现。
    中国共产党在1949年以前成功地运用政治动员的策略和方式方法,取得了新民主主义革命的胜利。建立全国政权以后,一些成功的政治动员的策略、途径和方式方法作为经验被运用于政府行政执行过程,成为完成党提出的一系列社会改造和经济发展任务的重要手段。常用的政治动员的策略、途径和方式方法主要有两大类。第一类是精神上的动员,通过宣传鼓动激发人们的热情;通过教育、强制性学习和灌输提高人们的思想觉悟;以及通过典型示范的模范带头作用激发多数人的模仿效应。第二类是组织上的动员,如将多数社会成员吸纳到各种政治组织中来,通过组织的层序性结构,由上而下一级级推动动员;依靠一定的强制性力量进行动员;以及通过发动大规模群众运动,以形成社会各群体一致的立场和一致的行动。(注9) 久而久之,这些政治动员的策略、途径和方式方法在行政执行体制中内在化,形成行政执行体制中的一种独特的准政治动员模式,并延续至今。
    这种准政治动员模式的优点是,在中央制定的政策任务执行难度大而行政执行能力不足的情况下,该模式能够充分发挥已有的政治优势和组织优势,在短期内集中政治社会资源参与行政执行过程,使预期的高额政策任务和目的得以实现。但是,这种执行模式也必然会产生诸多的负面效应,例如,过于重视政治、思想和组织动员的途径,忽视行政执行的制度化建设和法治化建设,造成行政执行的非制度化和非法治化运行;过于强调粗放式的行政执行方式,忽视行政执行的专业化、规范化和程序化,造成行政执行中追求短期效应的形式主义盛行,使行政执行效果难以持久,政策结果出现偏差;过于重视执行结果的政治和社会效用,忽视行政效率的提高和行政资源的合理配置,无节制地增加行政执行的政治社会资源投入,造成行政执行的高成本运行,容易产生行政执行的外溢性(注10);等等。随着现代行政管理日益复杂化、专业化,准动员式的行政执行模式的这些负面效应就会表现得更加明显。
    传统行政执行体制的第三个特征是习惯于运用下达任务指标的方法和手段推行各种方针政策的落实。行政执行通常是通过上级制定工作任务,将任务分解后,分级层层向下级下达任务指标并限期完成,然后再根据任务指标完成的程度对各级领导和执行部门进行考核评审这一基本方式进行的。由于这种执行体制的激励机制是以完成特定时期上级布置的任务和单项工作指标的程度为标准的,而监督机制的强控制又主要来自于上级对硬性任务指标完成情况的定期考核和评审,地方领导和执行部门在硬性任务指标的激励下只注重在特定时间完成特定任务指标。在这种单一绩效标准的激励下,执行者往往只考虑如何运用各种手段和方法完成指标性任务,而轻视行政执行行为的法律依据和程序合法性依据,甚至为完成指标性任务有意地回避、藐视以至于践踏被认为有碍于行政执行的法律法规和程序规定。由于准动员执行体制使得对政府机关和官员执法行为的法律和程序约束软化,法律制度难以健全和不受尊重,行政程序缺乏有效监督,任务指标式的行政执行方法就会很容易造成公共权力对社会团体、法人和公民权利的侵害。此外,当上级下达“大负荷”、“超负荷”的任务指标或者任务指标涉及执行者的切身利益的时候,执行者就会采取“欺上瞒下”“虚报成绩”等策略来制造“政绩”,用“上有政策、下有对策”的手段维护自身的利益。
    我国传统行政执行体制的这些特征必然会影响到行政审批制度改革的执行效果。因此,要使我国行政审批制度的改革产生良好的结果,必须要从几个层面上实施改革。既要在各级政府进行行政审批事项的清理,在短期内将过多过滥的审批事项减下来,也要通过立法来建立行政审批的法律规范。而更重要的是,还必须对我国长期形成的行政执行体制进行根本性的改革,使依然具有传统特征的行政执行体制转变为民主法治基础上的责任型执行体制。行政审批事项的清理只能是权宜之计,建立行政审批的法律规范是长远之策,而转变行政执行体制则是根本之法。
    
    四、行政执行体制转变的制度创新
    
    行政执行体制的转变的制度创新包括两个层面的议题。首先必须实行政府管理理念的根本性转变。在过去长期的准动员型传统执行体制影响下,政府的政策和行政规定不太关注保护公民的合法权益,政府在管理过程中要求公民履行义务多,保护公民权利少,行使行政权力多,承担行政责任少。这种情况必然会导致执法过程中公民的权力和义务、政府权力与责任的严重脱节、错位和失衡,轻则造成政府执法机关只求执法的强制性、权威性和便利性而忽视当事人的合法权益,重则造成政府执法部门和官员滥用公共权力,与市场争权夺利,严重侵害社会和公民的利益等。因此,在政府职能转变的改革过程中,必须从法治理念上彻底转变依法治民、依法治事的传统观念,确立法律首先治官、治权的法治意识。
    其次,行政执行体制的转变还必须推行政府管理和行政执行体制的根本转变,必须从制度上改变过去强化公民义务和政府权力管理体制,建立强化公民权利和政府责任的新的政府管理体制,建立健全的民主化、法治化的责任型政府。我国现行立法只重视设定公民责任,不重视设定政府责任。一些规范政府行为的综合性法律法规不完整不健全,一些单行法律法规中对政府负责任的规定或者处于空白状态,或者力度过软不具威慑力,或者过于原则无法追究。现行行政执行体制只重视行使行政权,不重视承担行政责任。对行政执行的监督机制也存在着许多的制度缺口。外部监督尽管主体众多,但因为监督权和监督程序界定不清晰而难以形成有效监督。行政监督由于上下级利益的关联性所形成的互惠责任关系(reciprocal accountability)使得监督常常失灵。(注11) 专门监督虽然建立了许多制度,但因为行政依附关系没有解决而受到制约。要从根本上解决这些问题,必须建立制度完备的责任型政府管理体制,强化缺失的政府责任,强化缺失的政府监督机制。
    根据我国目前国情和制度条件,尽快建立和健全政府责任体系是完全必要的,也是完全可行的。建立健全政府责任制体系,首先应该从权力源头上最大限度控制行政权的唯我独尊,行政权的无所不在,行政权的无事不管的状态,实现行政主管权与利益脱钩,与行政责任挂钩的制度体系。根据我国现行的人民代表大会制度这一基本的宪政制度安排,各级政府的行政权力来自于各级人大的授权,并接受人大的监督,向人大负责。应该依据这一基本宪政精神,通过质询、述职和信任案等系统的、实质性的制度安排,强化人大作为国家最高权力机关的法定地位和政府行政权力的责任地位,建立名副其实的责任政府。
    其次,需要强化政府的政治责任,建立政府官员承担与职权相应的政治责任制度。应该根据政府官员所承担职权和责任的不同,实行政务官和事务官的合理分离。由于各级人大选举或决定产生的行政首长具有特殊的政治地位和法律地位,这些官员应该比一般公务员承担更多的责任。因此,建立和完善行政首长在政府工作中出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度很有必要。其实,作为正式的追究政治责任的“罢免”制度早已写入我国宪法和组织法,但由于种种原因而在实践中较少使用。为使这一制度能够真正发挥作用,需要在该制度的原则上创立和设置具有操作性的具体制度,如引咎辞职、责令辞职等比较容易实施的政治责任制。同时,也应该进一步健全所有公务员因违法失职、滥用权力、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度,行政机关的违法行为被撤销、变更、确认违法、责令重作、损害赔偿的行政责任制度,以及建立行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的责任制度。
    第三,针对准动员型行政体制的弊端,应该明确废止政治动员式的行政执行方式,严格执行“依法行政”和实施行政执法责任制。政府行政行为必须有法律依据;国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权应该统一视为行政执法的责任,以责任制约权力。改革任务指标式的行政执行评估体制,改变主要考核经济指标和其他单项指标的评估办法,建立科学的行政绩效评估体系。应该制定法律法规彻底废止基层具体执行部门擅自制定的各种所谓内部任务指标,如税收完成指标、交通违章罚款指标、工商收费指标,判案指标,赌博和卖淫嫖娼罚款指标等。对各级政府和官员的职责考评应该主要考查其行政执法责任方面的情况,看其是否在依法行政、履行行政职责,维护法治统一和政令畅通、创造良好法治环境上尽职尽责。对政府和官员的“政绩”评估应该主要考核其行使职权的任期内本地区社会发展综合指标的情况。考核行政执法责任和社会发展综合指标,比考核经济指标、教育指标、社会治安指标、计划生育指标等单项指标或局部指标更为科学、准确、合理,也更有利于防止任务指标执行模式带来的负效应。
    第四,应该进一步强化对行政权力的监督机制,大力增强监督的独立性、公开性和民主参与程度。监督的独立性是保证监督的公正性的基本前提。就内部监督而言,应该加强审计监督和统计监督机关的独立性。就外部监督而言,应该不断强化人民代表大会的行政监督职能,延长人大常委会的工作时间,配置相应的专职专业辅助人员,使之能够同期同步的监督政府机关的工作;应该使人民法院系统尽快摆脱在人、财、物方面受制于当地政府尴尬状况,使其在行政诉讼案件的审理和判决方面真正独立,保证其对行政机关的监督力度。监督的民主参与也是保证监督公正性的关键。建立和健全听证制度、公民投诉制度、信访制度、公民知情权制度,通过民众的广泛参与,沟通政府与民众的关系,揭露消极腐败现象,促进行政执行的公正性,公开性和效率性。
    第五,要大力提高公务员尤其是基层公务员的责任意识、法治意识和综合素质。公务员是一切行政活动的最终实施者,他们直接影响依法行政的进程和质量。要制定公务员依法行政培训规划和年度实施计划,使广大公务员真正能够在依法行政的基础上思考问题和解决问题。并通过定期培训、执证上岗等有效措施,不断提高公务员的文化素质和法律水平。
    总之,行政执行体制的转变是行政审批制度改革顺利进行的必要条件,而建立新型的政府责任制则是彻底实行传统行政执行体制转变的突破口。只要我们在这些方面的改革能够不断推进,最终能够彻底转变传统的行政执行体制,就有希望建设起一个廉政、勤政、务实、高效的责任政府和法治政府,也就有希望建立起公正、公开、合理、合法的行政审批(行政许可证)制度。


    注释:
    
    1 金烨,尚天:“龙永图纵论政府职能转变”《中国公务员》2002年第2期,第17页。
    2 文正邦、陆汉成主编,《法治政府建构论:依法行政理论与实践》,法律出版社,2002年版,第503页。
    3沈荣华,“从体制改革到WTO游戏规则——谈我国地方政府的角色转变”,《中国社会科学文摘》,2002年第1期,第100-101页。该文全文发表与《中国行政管理》2001年第11期。
    4 有关论述可参见张乃根,“论WTO争端解决机制的几个主要国际法问题”,《法学评论》2001年5期。
    5 有关讨论可参见郭雳,“美国`301条款`与国际争端解决机制”,《中国法学》2001年5期。
    6 张文春:“中国行政审批制度改革的法律依据—中国政法大学教授张树义谈《行政许可法》征求意见稿”,《中国公务员》,2002年第1期,第21页。
    7 杨海洋:“依法规范行政审批行为——访重庆市委常委副市长王鸿举”,《国家行政学院学报》2002年第2期,第18-19页。
    8 见施雪华主编:《政治科学原理》,中山大学出版社2001年版,第740页。
    9 有关政治动员的方式方法及其功能的概括分析,可见刘荣刚:“20世纪中国政治发展中的政治动员”,关海庭主编:《20世纪中国政治发展史论》北京大学出版社2002年版,第252-255页。
    10 我用“行政执行的外溢”来概括政府行政执行机关在提供公共物品时给社会带来的额外成本和负担的所有现象。例如,行政审批程序和流程只考虑如何体现行政部门的权威性,如何满足行政执行人员的工作便利,过度实施惩罚手段和量度,增加申请的繁琐程度,超额收取行政成本费和行政服务费,利用审批权收受贿赂等,使当事人付出高额申请成本。又如,在执行政策时,采取过激行动和违法行动,侵害当事人的合法权益(这类事情在执行农村政策过程中尤其普遍)。行政执行的外溢不光增加社会的成本和负担,而且也会增加政权的政治成本,例如产生社会不满、对政府乃至执政者的不信任甚至社会反抗。
    11 有关分析见Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, p. 337。


(转载自天益网)
    

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