2015年3月7日，时值两会期间，国家新闻出版总署原署长、全国人大常委会委员柳斌杰介绍，全国人大正研究新闻传播立法，本届人大内有望提交审议。这一消息引发了一波不大不小的争议。一方面，长期致力于新闻立法研究和推动的几名有影响力的人士，比如展江、孙旭培、于建嵘等人，都借此机会，以文章、访谈、微博等方式，公开高调地表达了他们积极赞同新闻立法的立场;可另一方面，也出现了反对新闻立法的针锋相对的声音，其中较受关注的有魏永征教授有关新闻立法的质疑(见其博客中连载的“三问新闻立法”);以及文化学者邵建从“重在执法”的角度提出的异议(《与其制宪，不如守法》)。然而，除此之外，作为与新闻立法有着切身利益关系的广大新闻从业者，则对此似乎显得过于低调，尽管从各种公开私下的场合，也会得知这些行内人对新闻立法的种种议论，但大多是片段零星的感叹，整体持一种不看好或无所谓的心态。换言之，在这场有关新闻法的公共论辩中，许多媒体人自觉地缺席了。这种现象实在耐人寻味。
中国新闻立法的步伐
相比而言，中国新闻立法在1980年代的推进，的确是再也无法重现的中兴时光，具体体现在三个层面：首先，认真扎实地做了各种文献资料和制度观念的基础性准备，中国社科院新闻研究所先后编辑了《中国共产党新闻工作文件汇编》(1980)，翻译了《各国新闻出版法选编》(1981)，并出版了20余期的《新闻法通讯》(1984-1988)，在这个过程中锻造出孙旭培、张宗厚等以新闻立法为志业的中坚力量;理念传播方面，新华出版社出版了《美国新闻史》(1982)，中国新闻学会编辑出版《新闻自由论集》(1988)等。其次，出现了三部新闻法草案，它们分别是由全国人大教科文卫委员会领导组织社科院新闻研究所起草的《新闻法(试拟稿)》(其中包含了孙旭培、于建嵘等分别提出的民间草案的贡献);上海新闻法起草小组推出的《上海市关于新闻工作的若干规定(征求意见稿)》;新闻出版署最终拿出的与《出版法》分别立法的《新闻法》草案。第三，这些新闻法起草工作带动了新闻业和社会各界的积极参与讨论，如1985年全国人大常委会教科文卫副主任胡绩伟先后在上海、广州、成都和重庆等地召开新闻法座谈会;1989年1月新闻法起草小组与上海新闻界热烈讨论了三天;此外还有数场盛况空前的新闻立法报告会。
1989年事件以后，轰轰烈烈的80年代新闻立法步伐被迫中断，从此新闻立法基本处于停滞状态。尽管体制高层也不是没有新闻立法的动作，比如中共中央在1994年批准的八届人大期间(1992—1997)的立法规划中就有《新闻法》、《出版法》;1998年全国人大常委会委员长李鹏在接受德国《商报》采访时透露我国正在起草《新闻法》，不过这些都没有下文。而随后的消息，反倒表明新闻立法难以启动的境况：1999年，全国政协委员、《人民日报》副总编辑张虎生与《经济日报》前总编辑艾丰委员提案呼吁对舆论监督立法，收到的答复是立法条件不成熟。而柳斌杰在2002年11月7日接受记者专访时还明确表示，新闻自由的含义太广，过早出台可能不利于新闻传播的发展，因此中国目前不会制订《新闻法》。可见，相较此前每届两会代表新闻提案和一些新闻纠纷引发的新闻立法呼求而言，2015年柳斌杰传达的新闻立法动态所引发的的争论，算是这么多年来最为热闹的一次了。
新闻法典化的思路后劲不足
然而，也仅此而已。这场讨论毕竟没有覆盖更广的范围，也无法进入更深的层面。就连力撑新闻立法的展江教授本人，迄今也没能一睹此次新闻法草案的庐山真面，也不知到底谁在主导立法，可见这样的推动更多地停留于空泛的呼吁。重要的是，时代在变化，新闻法典化的思路在今天已经显得后劲不足。互联网传播技术日新月异的发展，早已深刻改变了新闻传媒的生态格局。而新闻立法的核心参与者柳斌杰表达出来的立法观念，显然滞后于时代的特征。他指出新闻立法的目标之一是要终结传统媒体管制过严、新媒体过于放任的状况。魏永征教授则以有力的依据，证明了这一判断的错误：通过把针对新媒体的《互联网信息服务管理办法》、《账号十条》与针对传统媒体的《出版管理条例》逐条对比，可以明显发现，对新媒体的管控尺度比传统媒体竟要严格得多，只不过管制的效果无法达到管控者的预期而已。在这样的基础上，柳斌杰提出的试图设立统一新闻收费平台的立法方案，无疑就显得荒唐而缺乏可行性了。
提倡立法者所持的理据，无外乎如下方面：大陆法系的成文法传统不同于英美法系的判例法传统，所以需要通过立法落实宪法有关言论新闻自由的规定;统一而权威的新闻立法可以更好地确定管制与自由的边界，改变中国新闻法规政策政出多门的混乱状态;有助于规范新闻界在采访报道评论等方面的权利和责任，推动新闻行业伦理建设和专业主义进步，等等。所有这些，当然都是善意而真诚的期待。但要知道，一部法律之所以制定，主要并不在于其对社会关系的指引功能(比如通过新闻法的制定来更好地促进新闻自由)，而根本在于其对社会关系的确定功能。易言之，法律源于对一个社会共同体已经基本达成共识的那些利益与权利状况的确认。
新闻领域最大矛盾
进一步说，法律不仅包含美好的心愿，更包含现实的博弈。而这恰好是今天中国新闻立法最大的困境。对于新闻的角色与使命，体制内外、官方民间，仍然存在不可弥合的分歧。我们缺乏共识的基本前提。新闻领域最大的矛盾，就是追求自由独立多元开放的新闻业与一成不变的意识形态管控逻辑之间的冲突。这种矛盾在1980年代胡绩伟和胡乔木之间围绕新闻立法的争论中已经展现无遗：新闻到底是充当第四权力、社会公器、无冕之王的制度角色，还是充当耳目喉舌、宣传工具、统治者的笔杆子?而在今天，随着互联网新媒体市场化的推动，随着“谁在场谁报道”等现象对新闻传媒记者等的重新界定，这种矛盾冲突只会愈加深化。这就是新闻管控虽然不断但又顾此失彼的原因，这也是这次新闻立法讨论为什么无法激发更多从业者兴趣的缘由。
有些极端反对新闻立法的人认为，新闻法即使制定出来，也只能是一部恶法。我对这种论断倒不完全赞同。早在1980年代陈云不就说过这段广为流传的话么：“在国民党统治时期，制定了一个新闻法，我们共产党人仔细研究它的字句，抓它的辫子，钻它的空子。现在我们当权，我看还是不要新闻法好，免得人家钻我们空子。没有法，我们主动，想怎样控制就怎样控制。”这样看来，新闻立法确实有着很积极的意义。道理很简单，有了法，就可以更好地讨个说法。那些试图超越法律或法外管控的力量，固然可以通过模糊释法和选择性执法的方式来让法律为自己服务，但那些致力于捍卫新闻自由公正和独立的人们，当然也可以公开正当地以法律为武器，进行更加合法合理的抗争。
问题的关键
所以，问题的关键也许仅仅在于，今天谈新闻立法，对于中国传媒业的现状与未来而言，不是说它不好，没意义，而是说它已经不具有紧迫的重要性。时代的变迁，使得有关新闻立法的关切注定边缘化了，尽管新闻立法中包含的言论和新闻自由，对于国家和人民的长治久安和尊严福祉而言，的确是尤为重要而根本的事情。展江教授在访谈时说，“我建议必须有3-5年的立法过程”，这话包含挺幽默的意味，三到五年，好吧，到了那时，时代风云下的传媒生态又是如何，谁能预料呢?而孙旭培在2013年所说的一句话，倒更加切中肯綮，他说，“中国错过了新闻立法的最好时机。”也许错过了更好，因为这将就意味着有另外的机会。无论是谁，我们都只能迎接新的时代。但迎接的过程，不是等待，而是行动，是让自由和权利在具体语境下的展开及突破。令人回肠荡气的，是中国一代代新闻人从未停止过的抗争和努力，而在这个过程中所积累起来的事件与争议、策略与博弈、观念与认识、气质与传承，也许才蕴涵着真正的希望。
(本文载于《传媒透视》，作者谌洪果，独立法律学人，香港大学新闻及传媒研究中心中国传媒研究计划访问学者)
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