关键词：信访;基层政权;国家政权建设;压力型体制;回应型政权
一、问题的引出
信访牵涉着国家与公民、中央与地方、经济社会与政治等多重关系，作为观察社会转型背景下中国政治运作的一个视角，具有重大意义。当下的信访研究普遍着眼于信访困境的治理。而制度作为主要应对手段，则是现代国家的不二选择。然而，现行信访制度并不能担此重任。对此，学界主要是从两个维度展开分析：一是正当性，即人治色彩浓厚的信访与国家法治建设目标相悖；二是实效性，即信访制度无法有效化解信访困境，定位模糊、体制不顺、功能异化、机构凌乱、程序失范是其主要弊病。而当其实效性“一再丧失，或长期丧失，则会危及一个合法性系统的稳定性。”（李普赛特，1997：58)就此而言，实效性问题构成了信访制度的最强力叩问。
信访制度困境表明国家以制度应对信访大潮的努力受阻。究其原因，是因为没有认识到信访制度困境是系统内具体问题缠绕、系统外诸种因素纠结的体制困境。譬如，集体访、越级访、极端访等本是信访制度明文禁止的上访方式，但如今却成为信访常态，且信访制度无力应对，这一情形值得深思。应该承认，访民并不是天生就会运用这些方式，这些方式的背后，固然有某种行动逻辑的支撑，且这一逻辑暗合了现行体制的运作实际。以向上负责、下管一级的政府体制作为观察信访困境的一个视角，赵晓力认为，越级访、集体访等方式正是契合了中央对地方进行控制的制度逻辑（赵晓力，2005）。于建嵘提出“信访悖论”概念，用以概括信访过程中中央与地方的控制与反控制，以及访民如何利用这种较量获益的恶性循环，并将其称为信访困境的制度性根源（于建嵘，2010：229—231)。这些观点将信访困境上升至体制的高度，具有重大的理论和实践意义。
然而，上述观点没有回答一个问题。近代以来开始推行及至建国后大范围铺开的国家政权建设的路径在于建构中央权威指引下中央与地方的一致性。既然如此，那么现实中不同层级政权在处理信访时为何有如此大的差异，并会相互博弈，进而影响到民众的行为逻辑？科学的态度要求在理论上阐释国家政权建设理想与现实的反差，并从体制根源上予以揭示。具言之，“信访悖论”是信访困境的制度根源，那什么又是“信访悖论”的制度根源？本文试图证明，基层信访的困境根源在于基层政权建设价值与实践的背离，且这一背离又因部分制度设计而被逐步拉大，并在当前社会转型利益关系复杂化的背景下凸显出来。与此相关的问题是，信访民众的行为逻辑对政权建设施加了何种影响？制度对于信访民众行动逻辑的回应会不会进一步拉大上述背离趋势？
值得强调的是，信访困境主要源于信访在各级政权间的“上下腾挪”所带来的问题“迷局”和权威消损。在现行信访制度下，基层政权是信访的主要承受者，而且这一立场也不断被高层所强调，因此，基层信访无疑是观察当前中国信访困境的最佳切入点。而基层信访困境又以农村为甚。城乡二元结构是一种农村哺育城市的“汲取型”体制，长期以来所造就的农村与城市所处的非均衡状态，以及城市化进程中由于利益分配不均等因素的掺入，培育了各种矛盾的土壤。加之乡土社会中以“认理不认法”为典型的各种特质所导致的国家纠纷解决模式的水土不服，导致矛盾逐步积聚，而先天不足的信访制度的低效运行，则进一步凸显了基层信访困境。建国后国家通过“政权下乡”、“政党下乡”、“行政下乡”、“政策下乡”、“法律下乡”等方式虽成功地将农村整合进入国家体制（徐勇，2009：203—258)，这对于农村社会发展的影响无疑是深远的，它进一步改变了“农村社会中自我运作的政治、文化和社会联系机制”（杜赞奇，1995：1)，却更深入地将农村推入了传统与现代之间的断裂期。农村基层政权建设持续性地延续这一断裂状态，希望“毕其功于一役”地完成农村的现代化转型。就此而言，相较于城市而言，农村基层政权建设之于农村信访困境，更具有内发性和体制效应。本文将重点对此进行分析。
二、压力型体制的生长与基层信访的体制生态
现代化进程主要由国家政权建设推动，其目的在于建构一个成熟的现代国家。无论是韦伯、吉登斯，还是蒂利，无一不强调行政组织对于社会的渗透以及普遍的规则适用，进而促成民族国家统治的合法性状态。中国亦是如此，但由于其浸染于千年的政治传统与近代以来特定的历史情境中，而呈现出独特的演进轨迹。
建国后，为赶超发达国家，计划经济体制施行，这是国家政权建设的极端演绎，高度集权的中央获得了分配资源的绝对权威。这一体制在短时间内积聚了发展力量，但因缺乏激励手段而逐步丧失动员能力。改革开放后市场经济试行，“发展是硬道理”成为时代的号角。以“分权”为核心的一系列举措铺展开来，大大释放了经济活力。但在唯GDP的观念导引下，这些举措被逐步演化为所谓“压力型体制”。这一体制，成为当前基层信访无法绕开的制度环境。
应该承认，即使国家政权建设力度再大，也不可能在短短数十年间完全消损数千年的“皇权不下乡”传统。乡绅进入国家体制，对于他们而言，只不过是以一种新的身份来获得更大利益的手段，而这一手段恰好契合了国家从乡村汲取资源的需要。国家无法实现直接控制乡村的目标。因而，通过仍然存在的乡村权威间接控制乡村成为国家无奈面对的现实。这种与乡村传统“藕断丝连”的权力结构，从一开始就注定了国家政权建设在基层的实施效果被打上一个大大的“折扣”。其后的基层国家政权建设，都无法逃过这个宿命。改革开放以来逐渐演化而成的压力型体制，虽强化了国家对于基层的控制，但是，并没有根本改善上述局面，反而在一定程度上滋生了基层政权新的利益导向。一方面，财政体制改革虽然圈定了基层政权对于上级的财政依赖，但“分级包干”体制却放开了基层政权“自收自支”的口子，基层政权于是将“压力”变为“动力”，以国家之名忙于“三提五统”征收，“三乱现象”层出不穷。20世纪90年代以来，由此导致的农民负担问题凸显。另一方面，资金匮乏是制约地方经济发展的主要因素，迫于经济指标压力，基层政权花费了大量精力来“招商引资”，在缺乏比较优势的情形下，诸如“零地价”之类的政策优惠成为最大的砝码，而这却是以农民利益作为代价的。由此，基层政权“越来越深地陷入到地方经济发展的具体活动中，甚至主宰了地方经济发展的方向和命运，渐渐背离了国家对它的角色期待”，成为“谋利型政权经营者”（杨善华、苏红，2002）。而于民众而言，“谋利型政权经营者”意味着基层政权与民众利益的梳离乃至对立，基层信访潮涌现也就不足为奇。上述分析表明，经济发展压力体制与维稳压力体制之间存在内在的联系，二者既是建国以来国家政权建设的一脉相承，更是经济、政治倾斜发展情景下社会发展困境升级蜕变的最佳注脚。
愈发严重的基层稳定问题不断触及中央的底线，税费改革推行，它不仅减轻了农民负担，乡财县管等措施也压缩了基层政权恣意妄为的自利空间。这实质是国家政权建设的一种自我调适。但压力型体制依然与基层政权如影随形。一方面，为了应付上级考核，基层政权转为“体制钻营”，如采用财政“空转”、数字造假等手段；另一方面，基层政权大举招商引资，上述与民争利的所谓“政策优惠”行为并没有因为税费改革而减少，反而蜕变为基层最重要的回应指标压力的方式，也构成基层最主要的矛盾增长点。与此同时，它通过降低公共服务质量来节约开支，甚至以“村民自治”名义将本应由其承担的公共服务转由农民负担。对于因其行为不当所生的矛盾，基层政权的态度自然是将其压制下去，不让上级知道。加之，压力型体制下基层政权的主要任务是应付上级考核，其日常功能被遮蔽，因而在处理基层矛盾方面效率低下，敏感度不强，致使冲突日益升级，而日益演化为大矛盾。在积聚的矛盾之前，基层政权手足无措，基层秩序面临极大挑战。
三、基层信访功能的有限性
基层信访功能的有限性，是指基层政权在职权、能力等方面的限制所导致的应对基层信访的无力状态。虽然宪法规定乡镇政权是独立的一级政权，享有一定的管理权，但一方面它受制于上级，缺乏作为解纷主要机制的司法职能；另一方面作为政权体系的末梢，它对于属于上级职权范围的事务无可置喙，且实际上缺乏相应资源。税费改革堵塞了基层政权的自利空间，但同时也相应地削弱了基层政权的“权势”。由此相伴的是，财政上的“严防”，使得基层政权公共服务和社会管理功能失去财力支撑而日益萎缩，逐步成为上级命令的忠实执行者。基层政权的这种状态，实际上是其“正在日益丧失其社会诉求回应能力”的体现（赵树凯，2010：293），自然无法直面基层民众以信访方式展现的利益诉求。而这，正是根源于压力型体制下的自我生存逻辑。
就涉农信访实际来看，其引发事由多与农村政策相关。对此，即使是拥有一定行政管理权的县市级政权，受限于行政层级原则，也只能是执行落实而无法改变它们，遑论执行色彩浓厚的基层政权了。例如目前较为突出的库区移民上访问题，基层政权普遍身处“权力无限小，责任无限大”的困局。基层信访困境，不能完全归咎于违法行政，实际上，因功能有限性导致的信访处置不当，折射的是基层权责不对称的尴尬和上级政权下放压力的失当。
笔者通过参加“中国三农问题、信访与社会稳定”课题对北京、陕西、广西几个地区的调研发现，基层政权无从应对的政策类上访主要有以下四类：一是政策本身不周全，如北京的绿化隔离带建设补偿政策，在制定时没有考虑到失地农民发展权保障，对此，基层政权作为执行政策的部门，显然无法帮助他们。二是因政策前后脱节而引发一些历史遗留问题，例如代课教师问题，以及一些集体时期村老干部因不享受退休待遇的上访。解决此类问题需要上级功能部门出台具体政策。三是政策执行的伸缩性导致分配不公。以集体土地征收补偿为例，在横向层面上，补偿不均情况普遍存在，“老实人吃亏”、“会哭的孩子有奶喝”的现象经常出现；从纵向层面上，集体土地征收补偿标准前后差距太大，尤以北京郊区明显，无怪乎很多年前拆迁的农民强烈不满而上访。四是上级在落实政策上出现了偏差，如征地中补偿不到位、转居指标迟迟不下达等，而基层政权对此无能为力。
与政策原因相对应的是，部分农村立法不具有操作性，导致这些法律沦为形式，或出现农民权利保障的立法空白。如因外嫁女土地承包权纠纷、土地经营权调整纠纷等，这些纠纷在城市化进程中因为土地增值而凸显出来，形成大规模的上访。对于这些事由，基层政权同样无力解决。
作为三农问题展现的涉农信访，其根本出路在于国家农村战略的调整。可以预见，只要国家对制约农村发展的城乡二元机构不进行调整，城市化进程越快，农民利益受损越严重，涉农信访相应地就会越多。就此而言，基层政权处于应对涉农信访的第一线，虽能起到重要作用，但绝非根本手段。
四、基层信访功能有限性与压力型体制的紧张关系
维稳型压力体制的存在，使得国家将信访压力转移至基层。这固然可以暂时缓解中央信访困境，但是，却将基层信访置于民众高度期待与政治高层高度压力的夹缝之中。而基层信访却因其功能有限性而无法承受其重。概言之，基层信访功能有限性与压力型体制处于高度紧张关系之中，这构成了当前基层信访的主要困境。从本质上讲，信访制度从其产生之始就为这一紧张关系容留了制度空间。并且，在其运行过程中，由于基层信访的体制不顺而诱发的制度异化，更是导致上述紧张关系处于紧绷之中。
（一）“属地管理”原则的偏差及其与“分级负责”原则的抵牾
信访“属地管理”是在行政区划基础上的信访矛盾区域处理模式。然而，在实践中，由于缺乏具体的制度约束，“属地管理”被异化成上级政权将信访压力转移给基层的通道。基于属地管理原则，上级在处理所谓的“越级访”时，要求访民所属地方将访民接回去处理，即“接访”。这种模式虽缓解了上级压力，也达到了牵制基层的层级管制效果，但却因基层信访的功能有限性，而将基层置于“风口浪尖”之上，形成了基层矛盾化解能力与上级政府强调基层矛盾解决力度的反差。同时，在感知到“属地管理”原则给基层政权带来的这种压力之后，民众形成了特定的行动逻辑。在压力型体制下，基层往往对上级转办的信访事项给予更多的重视。于是，民众巩固了“官大一级压死人”的认识，倾向于采用将事情闹大（集体访）和向上级反映（越级访）的方式，希望引起上级注意，获得反制基层政权的能力，甚至谋取更多的额外收益。而属地管理原则只是上级政府对下级政府的规约，这种自上而下的压力转移渠道恰恰顺应了访民自上而下施加压力的行动逻辑。久而久之，基层信访就陷入了无法自拔的困境之中。
此外，以“属地管理”为由不加区分地将那些本属于本级职权范围的信访事项交给下级处理的模式，本身即与“分级负责”相抵牾。“分级负责”原则是对行政权力纵向配置的诠释，它意味着不同层级政权承担着不同范围和不同级别的职权。各级部门所处置的信访事项也应根据本级别职权范围而存在相应的层级划分。但“分级负责”同样缺乏相应的制度约束，上级政府对此也缺乏足够的认识，人为加重着基层负担，使得基层成为矛盾的聚焦点。同时，对“分级负责”原则的误解，导致了“越级访”名词的滥用和对“越级访”的莫须有紧张，认为只要是那些没有经过下级信访部门而直接到上级部门的来信来访，就是“越级访”，据此向基层施压。
“属地管理”原则的偏差及其与“分级负责”原则的抵牾，将以“信访一票否决”与“信访责任追究”为主要表现形式的上层压力无限放大。为了防止影响到上级对自己的评价以及过高的成本付出，基层政权往往会采取一些措施，转被动为主动，由此产生了当前信访中普遍且又奇怪的现象。一是“截访”，有的甚至被演绎成“安元鼎”之类的暴力事件；二是在重点时期安排大量人手24小时看护信访重点户，并配之以区域监控等措施。而这些信访户看穿了基层政权的心思，遂利用此不断提出诸如旅游、索要财物等无理要求，基层政权不得不答应，这些人得到满足后到处炫耀，又形成了更大范围的效仿，怪圈越滚越大。三是销号，一些基层干部在当地党委政府的指使下买通上级信访部门，注销已经登记的群众来访，或者拒绝登记群众来访，是直接的“花钱买稳定”，也构成了体制内新的腐败途径（于建嵘，2007）。这些怪象的存在，是基层政权基于“成本—收益”的理性算计，从表面上虽获取了一定的收益，但最终损害的是却是包括政治合法性在内的公共利益，并且最终将压力加倍返回给国家。
（二）信访终结机制应对无理信访的无力
当前民众信访的多数诉求是合理的，但不可否认，仍然存在一定比例的无理信访。虽然其比例不高，但它的波及效应却可将其负面影响无限放大。一方面，以极端事件形式显现的无理信访，对于社会秩序的损害是无以复加的；另一方面，基层政权对于无理信访，往往处于两难之中：强硬的态度往往会诱发更大范围的无序；而妥协的方式则可能会出现诱导反应，更多的访民将会予以效仿，将会使情况更糟。于是，基层政权普遍采取所谓的“综合处理”模式，由领导包案，情理法多管齐下，采取多种方案一抓到底。这一应对模式，虽可暂时抑访，但遇到那种要求过高难以满足的上访户，则效果甚微；在有的情况下，访民虽签订了息访协议书，但这一协议书的效力尚待商榷，遂经常出现不遵守协议重新上访的现象。很显然，综合处理模式远离法治的轨道，且其本身就是一种法治不彰的无奈替代。而这一无奈则在一定程度上助长了那些无理上访者的气焰，使他们获得了更多的筹码，甚至以此来要挟政府，由此基层信访陷入了恶性循环之中。
这一恶性循环，折射的是当前基层信访的局限和无奈，凸显了信访终结机制的无力。信访终结机制缘何终结不了无理信访，究其原因，乃是这一机制的自身运作逻辑所致。第一，压力型体制下，信访终结机制的责任主体是基层政权，而如上文所言，囿于其职权范围和行政层级所限，对一些属于上级部门的信访事项，基层信访部门往往有心无力。即使终结，也是一种形式上的“终结”，而非信访矛盾的真正化解。第二，依据信访条例确立的三级终结制，其具体工作要求多是有关程序方面，而无理信访除那些以暴力形式危害社会秩序的暴力信访外，更多的是那些诉求不合理但表达形式却是合理的信访。基层政权对此并无法律上的实体判断权，对于哪些诉求是合理的，也无从判断。加之其功能的有限性，对于某些有理诉求都力不从心，遑论这些不合理的诉求了。这一制度安排，导致信访部门唯有通过程序终结来回避实体事由判断，从而易使信访终结制度流于形式。以上两点分析表明，压力型体制下的信访终结机制本身的形式意义远大于其实质意义，逐步陷入了非常规运行的泥沼中，进而加剧了上述紧张关系。
五、可能的出路：建设“回应型”政权
权力渗透与权威建构远非一个同步过程。基层政权建设在注重权力扩张的同时，并没有过多重视政权权威的夯实。上文所分析的压力型体制导致的基层政权与民意的梳离甚至对立，反而不断流失着人民对基层政权的信任和认同。然而，对于背负压力型体制深重负担的基层政权而言，重建信任与认同则略显力不从心。这是因为，压力型体制盘根错节，纠结于传统权力结构与现实权力体制的缠绕之中，且能够带来高效的政绩回报，因而，一步到位式的改革动力不足。于是，在压力型体制中注入自下而上的因素，实现农民对基层政权的参与，进而形成信任关系，渐渐促成基层政权建设的价值转型，成为较为可行的一种思路。
据此，笔者认为，缓解基层信访困境，应首先着力增强政权的回应功能。一个回应型的政权，“可以把不服从看作是随着一种新的生活方式的出现而来的不赞成或越轨；它并不把暴乱当作愚蠢的或者纯粹搞破坏的乌合之众的行为而不屑一顾，而是把它当作社会抗议来评估其现实意义。”(P.诺内特等，2004：104)可以说，一部社会发展史，就是社会合作与社会矛盾交互作用的动态演进历史。社会合作是对于社会矛盾引发的震荡过程中的缓冲器；而社会矛盾则是社会发展螺旋结构中的动态因素，在很大程度上，社会矛盾是社会发展的原动力，社会发展则大多以矛盾解决的方式展现。社会转型期，社会矛盾是常态。正视社会矛盾，并深刻检视其所暴露出来的问题，以解决矛盾为契机，寻求深入的持续发展。就此而言，具有官方色彩的政策执行评估机制与社会矛盾分析研究机制具有重大的意义。
回应型政权的核心特征在于与民意的互动，而互动绝不仅是简单的民众参与。当下热议的农村“参与式发展”固然前景可期，但现阶段农民的参与能力不强，参与的制度渠道还不畅通，国家所提倡的有序参与尚无法达成。因而，宜提倡政权的“责任伦理”，即“必须说明其行为的预期结果，考虑多种多样的利益和相互抗衡的价值。”(P.诺内特等，2004：102)在做出涉关民众利益的决策时，政权应在其自身评估的基础上，要向民众阐明其符合公共利益。因此，相关改革的重点，是具有独立价值的听证程序的完善。听证程序的逻辑延伸是，在考核机制中注入责任伦理的要素，因此当下所畅言的民生考评机制值得称道，但应注意，此处的“民生”，是与决策所承载的公共利益紧密关联的“民生”，如此，才能将考核落实到实处。
调整是回应型政权的另一功能。调整是以问题为中心的政治过程，能够适时变化，增强压力型体制的弹性，从而可纠正体制缺陷。尤其在转型社会利益诉求多元性背景下，任何一成不变的应对策略往往是欠缺成效的，而恣意为之的制度外运作则显然缺乏远见。于是，面对复杂的信访问题，宜通过“回应型”政权的调整功能，以协商治理替代之。
其实，虽然存在一些无理信访的例外情形，但正如亨廷顿所言，农民其实是相对保守的(亨廷顿，1989：345)，只要他们的底线人权受到保护，农村的稳定就易维持。当前，中央出台了一系列惠农政策，但是现行体制存在太多的消解因素，如何才能找到改革的突破口？或许，国家政权建设到了自下而上找寻权威资源的时候了。
参考文献：
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