一、国家利益的界定与阐释
在国际关系理论的研究中, 国家利益是一个基础性概念, 但是不同学派有不同理解, 各持己见,难以一致。
现实主义的代表人汉斯•摩根索认为“国家利益的概念包括两重因素。一个是逻辑上所要求的, 即在逻辑意义上是必不可少的; 另外一个是由环境决定的, 是可变的。因此, 前者有相对永恒存在的必然性, 后者则依环境的变化而改变”。这里, 逻辑上必不可少的就是相对永恒的国家利益, 其中最重要的是国家的生存, 即“包括国家领土、政治制度和文化的完整性”[1](p. 115)。
在现实主义者看来, 对国际政治和对外政策的分析事实上是以国家利益为中心的。他们强调,错综复杂的外交政策如果以国家利益为焦点, 便可以变得条理清晰, 只有用国家利益的概念才能解释国家及其政府的行为。应该以权力来规定利益, 国家以追求利益为主要目标, 但不能超越国家能力的范围; 空洞的道德观念不足以构成国家利益的要素, 实用主义和权力才是国家利益的基础, 政治行为和外交政策必须用权力的标准来衡量, 决不能按照一般的道德观念或个人道德标准来评估[2]。这就是现实主义的权力利益论。
另一种观点是道德利益论。传统的道德利益论是以理想主义为依托的。在两次世界大战期间,理想主义思潮盛行于国际关系学界, 它对国家利益的认知是: 强调国家间国家利益的相互依存与相互补充, 各国应该以“普遍道德原则”为基础, 在国际法和国际组织的框架中, 确定各国合理的国家利益, 以谈判、妥协、条约等手段和途径实现国家利益。二战后这些观点受到了现实主义的批判。
但是, 到了20 世纪70 年代, 道德利益论又以另一种形式出现。一些学者提出, 国家利益是分析外交政策的综合价值指标, 伦理道德同样也可以用作分析和影响外交政策的价值标准, 两者要通过“正确理解国家利益”才能达到统一。小施莱辛格认为, 从国际关系伦理学角度来看, 国家利益这一概念中含有“自制”的意思, 它要求: (1)应该承认其他国家也有合法的国家利益; (2)应适时调整自己的国家利益。他断言, 正确理解国家利益能产生高尚而非贪婪的外交政策, 如果以牺牲他国的价值和利益为代价来追求自己的国家利益, 则会带来民族灾难[3](p. 131)。当然, 这一派的观点与传统的理想主义理论又有明显的区别, 它不是以抽象的“普遍道德原则”为前提, 而更强调以“正确理解国家利益”为基础, 尽可能地在国际舆论可以接受的情况下获取更大的利益。
在对国家利益进行比较系统和科学的研究中, 一些学者为了定义一个国家的国家利益, 以历史研究为出发点, 通过观察这个国家的外交政策, 寻找反复出现的行事方式, 从中推断出该国的国家利益。另外一些学者主张依靠逻辑推理和概念进行分析, 莫顿•卡普兰就运用了系统理论来研究和界定国家利益。从系统论的观点来看, 国家是一个大系统, 包括内部机制和子系统都会产生不同的利益需要, 当所有这些需要之间产生矛盾时, 协调和取舍的标准是优先满足整个国家系统的需求。由此,“国家利益是一个国家行为体在满足国家行为系统的需要时所具有的利益。”这些需要的一部分来自国家系统内部, 而其余的来自于环境因素。按系统论的标准, 国家利益应分为内部国家利益和外部国家利益, 这两类国家利益的关系在很大程度上取决于各国协调这两者关系的不同机制[4](pp. 152～168)。
当前, 我国学者普遍认为国家利益是一个主权国家所认定的物质与精神的生存需求与发展需求的总和。阎学通指出, 国家利益是“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西。在物质上, 国家需要安全与发展, 在精神上, 国家需要国际社会的尊重与承认。”[5](p. 10)
当然, 认为国家利益的概念太抽象, 内容太空泛, 从而怀疑国家利益客观性的学者也存在。他们认为国家利益有被事后才追加到政府政策中的危险, 或者仅仅是公共演说中的一种措辞。显然这种否认国家利益客观性的见解是难以接受的。诚然, 国家利益的确定在形式上具有主观选择的特点,它往往是国内个人利益尤其是集团利益协调的结果, 但是, 主观选择是有限度的, 它受到特定阶段国家利益客观性的制约。总之, 在国际关系的实践中, 国家利益已成为一个自明的前提, 始终是民族国家政策与行为的依据和目标, 更是政府向人民解释其所作所为的最终理由。然而今天, 国家利益却面临着前所未有的挑战。
二、全球化时代国家利益面临的挑战
全球化是当今国际社会最深刻的变革。在全球化时代, 各国在政治、经济、社会、文化和军事上的相互依存不断扩大, 民族国家已经不是国际政治体系中唯一的行为体, 各种非国家行为体空前活跃, 使得民族国家的自主性有所下降。全球化使国家利益从封闭的体系转变为开放的体系, 框定国家利益的因素大大增加, 从而导致国家利益在内容、结构和维护的手段上都发生了重大变化。更尖锐的是, 国家利益在国际政治层面上面临着严峻挑战, 这些挑战主要来自三个方面:
第一, 国际制度对国家利益的挑战
国际制度, 是指“对相互依赖关系产生影响的一系列具有控制性的安排”, 这些控制性安排包括“活动的程序、规则或组织制度”, 其目的是使“相互依赖关系经常发生在使行为正规化和控制行为结果的规则、规范和程序的网络中”[6](p. 5,p. 22)。具体些讲, 国际制度包括原则、规范、规则、程序及组织制度等要素, 通过这些要素来协调国际关系, 促进共同发展。
全球化时代, 各国利益的相互渗透加深了彼此之间的相互依存, 使国家间关系由对抗转向合作, 这就客观上为倡导国际合作与对话的国际制度的发展提供了可能。从国际关系的现实来看, 国际制度更有利于适应不同国家在国家利益上的协调与共享, 对于国家间的经济合作、文化交流以及冲突的解决都发挥着不可替代的作用。对于民族国家来说, 全球化已经是一个不可否认的客观现实, 而融入公认的国际制度则成为维护国家利益的现实选择。
然而, 收益与代价总是相伴而行的。首先, 任何一种制度的加入都有可能导致国家主权的部分让渡。例如, 国际货币基金组织提供贷款是以要求贷款国实行内部改革为条件的, 其中包括削减政府开支、减少补贴、增加公共服务使用者的费用、降低关税、使货币贬值欢迎外来投资等。这些条件的合理性和客观效果暂且不论, 仅从条件的提出或接受本身而言, 就构成了对国家主权的挑战。
其次, 在各种国际制度中, 国家内外事务的界限越来越模糊, 国家的自主性受到不同程度的限制。在经济领域, 国家在自己的财政金融和贸易等政策上不再享有完全独立的自由行动能力, 而诸如世贸组织、国际货币基金组织等国际组织在监督其成员国的宏观经济政策上发挥着日益重要的影响。在安全领域, 各国的军备政策受到国际社会越来越多的压力。例如, 国际原子能机构声称, 如果一国违反了相关的核使用协定, 它可以不经过该国政府的同意对其核设施进行检查。此外, 国家对其治理领域内的自然资源开发利用的权力也受到环境保护组织和国际法的约束。
需要指出的是, 许多国际制度是由发达国家主导的, 像世界银行、国际货币基金组织等仍掌握在发达国家手中, 它们常常无视发展中国家的利益。在20 世纪90 年代的东亚金融危机中, 国际货币基金组织开出的“药方”就使受援国的金融机构大伤元气, 沉重打击了他们将来参与建立国际金融秩序的能力。所以有人说经济全球化造成了一个超民族的“世界国家”, 国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织和经济合作与发展组织在其中越来越扮演着接近于“国家机器”的角色, 不同的是它们不向任何直接的民选机构负责, 也不受任何一种民选机构的监督。
可见, 各种国际制度对主权国家的种种限制和干预已经直接影响到传统国家利益中所包含的政治主权、经济发展、军事安全等重要内容。各国一方面不得不尽可能地遵守这些规范, 另一方面又想最大限度地追求国家利益, 矛盾的解决最终取决于民族国家在对国家利益的坚守与妥协之间做出选择与协调。
第二, 全球问题对国家利益的挑战
随着全球化的深入发展, 各种全球问题已经严重影响到各国人民的生存与发展, 这就使各民族国家在维护国家利益的同时, 不得不考虑他国的合法利益以及全人类共同利益。
全球问题表现为经济发展、粮食危机、人口爆炸、环境污染、金融危机、核武器扩散、移民、毒品走私、有组织跨国犯罪以及国际恐怖主义等诸多方面。全球问题的一个显著特征就是涉及范围广,具有跨国性和全球性。在全球化时代, 各国利益的紧密相连与相互依存使国家利益不再以国界为限, 全球问题必然会或多或少地影响各国的国家利益。例如, 人口与粮食问题, 尽管发达国家人口出生率大都低于更替水平, 有的甚至出现负增长, 粮食的供应也非常充足, 但是, 发展中国家的人口膨胀和粮食紧张也会无可避免地影响到发达国家的经济发展和社会进步, 从而使这些问题具有了全球意义。全球问题具有的另一个特征就是相互缠绕, 形成了一个不可分割的系统。如发展问题必然与环境问题、资源能源问题紧密相关, 所以全球问题必须从整体上加以把握才能予以解决。
正是因为全球问题具有上述特征, 它所危害的就不仅仅是某个国家或某些地区的特殊利益, 而且关系到人类的共同利益和普遍利益, 制约着人类社会的持续进步和长远发展。全球问题使人们从未象今天这样意识到保卫人类共同利益的必要性和紧迫性。毫无疑问, 各种全球问题仅凭单个国家的力量是根本无法解决的, 它客观上要求世界各国的通力合作和共同治理。然而传统的国家利益观往往实用主义地对待全球问题, 它仅从国家利益的功利性出发, 对与本国利益有明显相关性的全球问题的对话与合作, 就持积极态度, 而对那些与本国利益暂时无关或联系较少的问题就不太关心,甚至搪塞推诿。更有甚者, 某些国家为了谋求本国的利益而损害他国利益, 如把一些环境污染严重的产业移至他国, 甚至将生活垃圾和工业废品越境转移, 对他国人民的生命和健康构成了威胁。显而易见, 在全球化时代, 这种态度和行为不仅丧失了合理性, 也必将影响到这些国家自身的长远发展。所以, 民族国家在全球问题和全球共同利益面前, 同样面临着如何定位和实现国家利益的挑战。
第三, 全球意识对传统国家利益观念的挑战
“全球意识就是在承认国际社会存在共同利益、人类文化现象具有共同性的基础上, 超越社会制度和意识形态的分歧, 克服民族国家和利益集团的限制, 以全球视野去考察和认识社会生活以及历史现象的思维方式。”[7](p. 562)社会存在决定社会意识。在全球化时代, 全球问题的产生有其现实的客观条件。全球意识既是世界一体化发展的结果, 又是人类对解决全球问题的呼吁。全球意识立足于人类共同利益, 要求以人类共同利益作为价值取向, 把是否符合人类共同利益作为判断人们行为和活动合理与否、正义与否的最高标准。全球意识认为, 当个人利益、群体利益与人类共同利益发生矛盾时, 个人利益、群体利益要服从于人类共同利益。全球意识实际上倡导一种全球伦理, 推崇相互受益性的共生概念, 因此相对于全球意识而言, 国家利益至上性的传统观念日益暴露出狭隘性。
此外, 全球化时代还出现了许多新认同政治, 表现为地方认同、种族认同、团体认同、个人认同等等。这种认同上的分散化和多元化, 转移了人们对民族国家的忠诚, 并开始解构民族国家的凝聚力, 从而弱化了对国家利益的认同。可以说, 全球意识、新认同政治在一定程度上已动摇了传统国家利益观的载体和根基, 国家利益急需在新的、变动中的国际关系背景下寻求新的合理性解释。然而全球化、全球意识对民族国家的冲击和挑战并不意味着民族意识的消灭和被取代, 民族主义没有全线撤退, 反而表现出了复兴的势头。于是民族国家在民族主义与全球主义、国家意识与全球意识的碰撞中, 又陷入了在国家利益问题上的维护与妥协的困境。
三、顺应全球化的趋势, 树立新的国家利益观
从民族国家时代到全球化时代, 民族国家经历了国际环境的重大变革, 众多国际制度从各方面制约、影响着各国对国家利益的追求, 全球问题凸显了全球共同利益, 催生了全球意识, 国家利益的至上性受到挑战。但与此并行不悖的是, 民族国家依然是国际关系中最重要的行为体,“全球村落”还只是一种远景勾画。更何况, 当今的全球化是由西方发达国家主导的, 甚至有人认为全球化就是西方化、美国化, 从而予以反对。所以全球化的前景如何, 有无更好的替代模式, 都存在着争议。但可以肯定的是, 民族国家决不会在短期内消亡, 国家利益远未过时。
面对这一事实, 民族国家必须在审视原本国家利益观的基础上, 树立新的国家利益观, 以顺应全球化的大趋势, 并更有效地维护国家的根本利益。全球化时代国家利益观的要义是:
其一, 坚持全球利益观下的国家利益
国家利益与全球共同利益之间是一种对立统一的关系。首先, 全球利益是国家利益的一部分。在全球范围内的环境治理与保护、共同合作打击毒品走私、跨国犯罪和恐怖主义等国际活动中, 全球共同利益得到实现的同时, 各国也必然从中受益。其次, 合理的国家利益只可能与集体性的国际利益相对立, 但与全球共同利益应该是一致的。集体性国际利益是指某一些国家集团的利益, 而全球利益则是指全人类共同利益。也就是说, 国家利益必须以全球利益作为判断其合理性的唯一前提, 如果一国利益的实现危害到全人类的共同生存与发展, 那么迟早也会给该国带来灾难。第三, 国家利益与全球共同利益的对立往往是国家利益自身矛盾的反映。这是因为国家利益是多种多样的,一种利益的实现有可能妨碍另一种利益的实现, 甚至以牺牲另一种利益为代价, 而在相互矛盾的利益中必然有的与全球利益相一致, 有的与全球利益相违背。由此可以推出, 一国维护国家利益的政策不一定都有益于全球利益, 但是一国维护全球利益的政策必然有利于该国的国家利益。
从现实中来看, 民族国家通常并不是以何者是什么利益为标准来确定外交政策的优先目标, 而是根据何者在特定的环境下更为重要, 或者就是以前面提到的实用主义的态度来处理国家利益与全球利益的矛盾, 这很容易导致急功近利的行为而影响到国家的持续发展。
所以在全球化时代, 正确的国家利益观应该是, 在保证国家的生存和主权独立的基础上, 以不损害全球共同利益为根本前提, 在尊重他国合理利益的同时, 最大限度地追求和实现本国的国家利益。
其二, 在新国家利益观的指导下, 注重并把握好国家利益的层次性和动态性
对于一个国家来说, 众多的国家利益并非都处于同样的地位。由于各项利益的重要性和紧迫性不同, 民族国家要善于根据其效用的大小, 对国家利益的内容做层次性分析。美国学者唐纳德•纽科特赖因在《国家利益的概念》中对美国国家利益划分了层次, 我国也有学者提出了国家利益的层次性。一般认为, 国家诸多利益中首要的是生存利益, 即与国家危亡直接相关的利益; 其次是关键利益, 即国家在处理某一国际争端中判定其对本国基本利益的实现直接相关, 一旦让步将动摇整个国家的战略部署, 影响国家的生存利益。从长期效应的角度看, 关键利益与生存利益不相上下, 不同的是, 当关键利益出现时, 总是还有一定的时空余地可供寻求对策, 而生存利益则是间不容发的; 再次是重要利益, 一般均属于发展的范畴, 指关乎发展而不关乎生存的利益, 所以一般不包括国防利益; 第四是边缘利益, 这主要指在一些开放程度较高的国家里, 私人部门、地方以及涉外公司的利益[8]。
国家利益不仅有层次性, 还有动态性。国家利益的动态性表现在两个方面: 首先, 国家利益的内容是不断变化的。信息时代的到来就从多方面影响着国家利益的内容。信息本身成为国家利益的一个组成部分, 而且成为衡量国家利益大小的一个重要参数, 由此决定, 专业人才的争夺、信息市场的开拓成为国家利益的新内容。同时, 国家利益的某些旧内容被淘汰。例如, 一些国家放松了对技术和新闻的封锁, 因为不放松这种封锁就会因落伍难以获得本国所需要的技术与信息, 不能使其他国家向自己进行新闻和技术输送。国家利益内容的变化会直接引起利益结构的改变, 甚至会引起主次利益地位的转化。最为明显的是, 冷战后, 相对于经济发展、科技竞争来说, 意识形态和军事安全利益已经开始降至次要的地位。其次, 国家利益在范围上是有弹性的。一方面, 随着时代的发展, 许多原本属于发展范畴的国家利益不断进入国家的生存利益的范畴中, 反映了社会的进步和人类生活质量的提高。另一方面, 随着国家实力的变化, 一些国家的国家利益的范围扩大了, 例如现在日本、德国把谋取成为世界政治大国作为重要的现实国家利益; 同时也有一些国家的国家利益范围缩小了, 例如相对于殖民统治时期的法国和英国, 相对于冷战时期的苏联, 现在的法、英、俄三国国家利益的变化就是力证。
可见, 各国应该综合地把握国家利益的层次性和动态性, 并根据国家利益的动态性适时调整国家利益的层次关系, 从而科学合理地确定各项利益的优先顺序, 最终为外交战略和外交政策的制定提供客观的依据。
其三, 在确定了国家利益的优先顺序基础上, 在国际制度的框架中实现国家利益
如前所述, 在全球化时代, 国际制度对国家利益的制约已是不容否认的事实。因此, 如何趋利避害就成为十分重要的问题。显而易见的是国家首先应采取“搭车战略”, 从国际制度中免费或低费获得该制度提供的种种公共物品, 以便在国际制度的框架中实现国家利益, 这也是国际社会的基本事实。据统计,“至1990 年, 平均每个国家都加入了30 个政府间国际组织, 实力较大的国家参加的国际组织相应更多, 如法国和美国多达200 多个, 中国在同期参加的国际条约也多达172 项。”[9]
当然, 由于大国主导国际制度, 发展中国家的利益得不到充分的尊重和保证, 甚至还常常要付出重大的代价, 所以对是否要积极融入国际制度, 发展中国家时常表现出顾虑与迟疑, 这是完全可以理解的。但是, 立足于理性的思索就不难发现, 游离于主要的国际制度之外, 或与其相对抗, 在当前的国际环境中是行不通的, 不但不利于加速发展, 而且还会影响到本国的生存环境。所以, 发展中国家应该抱着合作为主的态度, 以经济发展作为最高目标, 积极参与各种主要的国际制度, 在国际合作中增强维护国家利益的主动性。当然, 如果国际制度的限制直接影响到一个国家的生存利益和关键利益, 那么任何国家都会对这些利益坚守不渝。如果是对其他方面利益的制约, 各国应该根据情况在维护和妥协之间做出灵活的选择。具体来说, 应该对特定问题做收益成本的理性分析。一方面, 把作为收益的国家利益的效用与作为成本的国家利益的效用相比较, 来确定方案的可行性;另一方面, 应该比较各种方案中的收益成本值, 以做出最佳的选择, 争取以最小的代价换取最大的收益, 从而逐步改善不利地位, 为本国的发展创造有利的国际环境和国际秩序。
需要强调的是, 当今国际关系中仍然充斥着不平等、不公正的现象, 所以在要求各民族国家为全球共同利益做出贡献的同时, 发展中国家更要争取公正合理的制度规范, 从而使各国的权利与义务相平衡, 国际地位与国际贡献相一致。如果国际制度过于不公正, 不仅全球利益得不到有效维护,还会对中小国家的利益造成不利影响, 甚至成为霸权主义谋取私利的又一工具。
综上所述, 民族国家对国家利益的定位与维护, 只有适应全球化时代国际环境和时代发展的长期趋势, 才能使国家利益具有更大的普遍性和合理性, 才能对国家利益的维护和妥协做出明智的选择, 才能在保证本国人民生存和发展的同时, 推动人类社会的共同繁荣与进步。
参考文献:
[1] 宋新宁, 陈岳. 国际政治学概论[M ]. 北京: 中国人民大学出版社, 2000.
[2] 摩根索. 国家间政治[M ]. 北京: 中国人民公安大学出版社, 1992.
[3] 金应钟, 倪世雄. 国际关系理论比较研究[M ]. 北京: 中国社会科学出版社, 1992.
[4] 莫顿•卡普兰. 国际政治的系统和过程[M ]. 北京: 中国人民公安大学出版社, 1989.
[5] 阎学通. 中国国家利益分析[M ]. 天津: 天津人民出版社, 1996.
[6] 罗伯特•基欧汉, 约瑟夫•奈. 权力与相互依赖——转变中的世界政治[M ]. 北京: 中国人民公安大学出版社,1992.
[7] 蔡拓. 当代全球问题[M ]. 天津: 天津人民出版社, 1994.
[8] 秦朝英. 论国家利益[J ]. 战略与管理, 1998, (6).
[9] 郭树永. 国际制度的融入与国家利益[J ]. 世界经济与政治, 1999, (4).
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