一、一种理念，三种意见
按照惯常的理解，民主就是“人民的统治”，或曰“人民当家作主”。这个理念看似简单，实则充满了歧义。怎么才算是“人民的统治”？“人民”是谁？“人民”如何统治？在已往的政治实践中，我们通常所到见的是国家领导人(一个人或一帮人)管理国家、制定政策，即便是被公认的民主国家也概莫能外，那么，何来“人民当家作主”？如果说“人民当家作主”就意味着所有人(或公民)直接参与决策和管理活动的话，那么，这种民主也许只有“小国寡民”才有可能，对于地域辽阔、人口众多的现代民族国家来说，这“人民”又该怎么当家作主？现代社会事务纷繁复杂，许多事情的处理依赖于专业知识和技能，面对这些事务，人民又如何当家作主？再说，“人民”是一个集合概念，包括了不同性别、年龄、民族、宗教的人口，他们可能有完全不同的利益诉求，那怎么才能体现“人民当家作主”？特别是在人民出现利益分歧和冲突的情况下，又如何防止强势的“人民”不会“得势便猖狂”，把弱势的“人民”变成自己的奴仆？
面对这一系列难题，人们给出了不同的答案。一种意见认为，人民的直接参与是民主的核心理念，现实条件的种种约束，并不能成为改变或放弃“人民当家作主”这一价值追求的理由。相反，我们所应该做的是努力创造条件，让直接民主的机会、参与的人数、民主管理的事务越多越好。如果不能召开公民大会来讨论国事，那就让我们把“公选”和“公投”当作民主的主要方式吧。如果召开全国范围的(national)公民大会不太现实，那就让我们从local(地方或至少是社区)开始吧。如果在以往的条件下，直接民主没有尝试的可能，那在网络和信息技术如此发达的今天，就让直接民主梦想成真吧。
另一种意见认为，“人民当家作主”本来就是一个虚幻的口号，历史上除了古希腊雅典曾经有过这样的尝试外，再没有哪个国家真正实践过。除非再回到小国寡民的雅典时代，否则，“人民当家作主”根本不可能。何况，那样的民主实践从一开始就受到了人们的批评和质疑。社会实际上并不存在公共利益，个人偏好或利益加总并不等于集体偏好或“民意”；即使现实中存在着利益需求比较一致的情况，现有的决策体制(如直接民主制、代议民主制)或决策方式(投票规则)因其各自缺陷而难以制定出理想的政策。考虑到“人民”集体在智慧、理性判断、心理趋向等方面的特性，考虑到决策效率和质量、管理的专业化、不同群体的利益协调以及长远的公共利益追求等因素，精英统治(君主统治或寡头统治)可能更加实在有效。
如果我们把第一种意见称为民主主义，把第二种意见称为精英主义，那么，介于两种意见之间的第三种意见可以被称为宪政主义。这种意见认为，民主所追求的其实是公民自治的精神，虽然国土之大、人口之多、事务之繁，让“人民”完全当家做主不太可能，但是，公民自治的理念不应放弃。显然，让所有的“人民”都来直接参与国家事务的讨论和管理不可行，而且也未必好，那我们就尽可能实现地方乃至村落自治，让“人民”在他所生活的区域行使民主权利。事事都要“公投”、事事都要人民亲自管理不可行，而且也未必好，那我们就选择一批“管家”，替我们照管“家务”，如果满意就继续留用，如果不满意就按照合同把他们辞退解雇。把人民民主无限放大会威胁个人自由的空间，那我们就把能够用来“民主”的事务限定在恰当的范围，使任何人不能以“民主”的名义和“民主”的方式侵犯“私人领域”(公民自由权利)。“人民统治”和“精英统治”各有短长，那我们就把“主权”与“治权”分开：“主权”属于人民，“治权”交给具有管理经验和管理能力的政治精英，并让民众对他们实行绩效考核，实现“人民统治”与“精英管理”的有机结合，在这种结合中，用“主权在民”的原则解决统治合法性的问题，从而保证管理的权威性；用“精英管理”的原则克服“民意”的随意性和不确定性，从而满足管理的有效性和科学性。
现实的政治实践显然更多地采纳了第三种意见，这就是所谓的代议制民主或宪政民主。这种民主以宪法为基本框架，以限制政府权力、规制民众行为、保障公民权利为核心。到目前为止，宪法至上原则，公民权利(包括财产权)不可侵犯原则，人民主权原则，法治主义原则，权力制约原则，有限政府原则等，被认为是民主政治的基本原则，而人民代表制度(代议制度)，普选制度，政党制度，公务员制度(文官制度)以及广泛的社会监督制度等，被认为是民主政治的基本制度。
二、民主必须是宪政的才是不坏的
考察政治观念和政治实践的历史，民主之所以被推广，首先是用来应对合法性危机(legitimacy crisis)的。权威怎么产生以及如何得到确认，这是人类社会共同体最为核心的问题。民主就是权威确认的一种方式。不难想象，如果一个共同体中始终存在一个公认的权威，那么，民主的方法和制度不会被发明出来并在实践中得到推广；如果一个共同体中的所有成员都信奉“胜者为王，败者为寇”的逻辑并甘愿服从这样的秩序，那么，民主的方法和制度也不会被发明出来并在实践中得到推广；同样，如果一个共同体中的成员都坚信“你死我活”的哲学，都是决不妥协的好战分子，那么，民主的方法和制度也不会被发明出来并在实践中得到推广。民主作为一种方法和制度安排得以应用推广，是因为这个共同体中权威的合法性受到质疑，即面临所谓的“合法性危机”，而人们又不愿意通过战争或暴力的方式来克服这种危机。因此，民主完全是理性选择的结果，是文明政治的产物。
各国实践告诉我们，在不同的民主版本中，民主必须是宪政的才算是合理的。最近几年，中国学术界热衷于探讨民主与宪政的关系。这种讨论在廓清共和(republic)、民主(democracy)与宪政(constitutionalism)三个概念基本含义的基础上，认为民主与宪政之间存在差异：民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制，二者的根本差异在于“有限政府”的概念。宪政是专制的天敌，民主则未必。[2]这种讨论可以进一步引申的结论是，民主的缺陷只有通过宪政才能得到医治，民主必须是宪政的，才能避免蜕变为“民主的专制”的可能。
这里所谓的宪政民主(constitutional democracy)就是以宪政主义为根本的民主制度。[3]而宪政或宪政主义(constitutionalism)，简言之，就是通过宪法和法律确立与维持对社会政治行为和政府活动实施有效控制以保障公民权利的原则。宪政往往与法治及分权制衡相联系，通过法律赋予每个公民以不可剥夺的权利，这种依法赋权的做法不仅保障政府要依法行政，而且也对“人民主权”原则给以必要的约束。因此，宪政民主主要关涉政府和公民以及公民与公民之间的关系：一方面，宪政民主要求对政府权力进行法律限制，以免政府滥用权力，侵害公民权利；另一方面，宪政民主要求通过宪法和法律来规范公民行为，防止一部分公民以“民主”的名义和方式对另一部分公民实施“暴政”。同时，保证公共管理的有效性和社会生活的有序性。
如果说民主是个好东西，那它必须贯彻宪政原则和法治精神——依法赋权，依法行政，司法独立——有效控制国家和政府、限制公权，规范政府及其官员行为；也要提供一系列的组合制度，保障每个人不受来自他人、有组织的团体和政府(甚至是民选的政府)的侵害。
三、宪政民主：控制政府与规制民意
控制国家，规制民意，这是政治思想和政治实践史上的两大主题，也可以说是现代民主历程中的两个伴侣。[4]早先时候，因为国家为一个君主或家族所掌控，所以，人们集中智慧来控制国家。此时，控制国家被理解为限制王权和君权，保障个人自由。后来，随着君主和家族统治的消亡，人民成为国家的“主人”，国家成为人民的公意机关，国家机构——政府掌控在人民选举产生的代表手中，因此，控制国家体现为限制公权，有限政府和责任政府。但同时，由于人民的作用在“人民主权”的理念下大有无限扩张的趋势，这引起了像约翰·密尔(John Mill)和托克维尔(D’alexis De Tocqueville)这样的思想家们的担忧。因此，考虑在制度上如何限制民主，规制民意，又成为一个新的议题。所以，今天的宪政民主制度，既可以看作是民主意识不断强大的结果，是民意不断得到实现的体现，也可以看作是对民主的限制不断完善的产物。
上述努力在美国立国者的工作中得到了体现。建国之初，美国联邦党人希望建立一个自由的强国家(有效政府)，这也是今天许多人的政治目标。他们坚持认为，政府的组建应当以自由为原则。但是，他们也知道，“滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由”[5]324；“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”[5]264。由此我们可以看出，他们希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被统治者”，有限政府即“使政府管理自身”。换句话说，美国联邦党人的立国诉求有两个：一是赋予政府以足够的权力，控制(管理)人民；二是通过对政府的外在的和内在的双重约束，控制(管理)政府(或国家)。今天，对于美国的政治制度，我们也可以作出这样的解读：采取共和政体(代议制政体)和地方分权的联邦制，赋予总统以较大的行政权力，设置国会两院制，实行法官终身制等等，主要是为了对社会实施有效管理，防止“暴民政治”；实行民主选举，实施以野心对抗野心的分权制度，制定权利法案，规定司法独立等等，无非是为了控制政府，防止“暴政政治”。
基于上述认识，我们完全可以得出这样的结论：民主化实际上包含两方面的工作，即控制政府和规制民意。通过国家制度的理性化改造来更加合理地限制政府权力、规范政府行为是宪政民主建设的重要内容；通过制度化建设来规制民意，约束公民行为，疏通民意表达渠道，发展协商民主(deliberative democracy)从而使“人民主权”得到有效规范，这也是宪政民主建设的重要内容。
四、为民主辩护：两种不同的理路
“民主是个好东西”也好，“民主是个不坏的东西”也罢，这两种表述都肯定了民主的核心理念和普世价值，具有为民主辩护的共同倾向。不过，二者的理论逻辑和思想方法可能有所不同，提供的辩护理由也会略有差异，给听众带来的效果可能也不太一样。
显然，二者观察问题的视角有所不同。坚持认为“民主是个好东西”的人，关注的是民主作为一种制度，它能够创造或带来多少正效应；主张“民主是个不坏的东西”的人，关注的是民主作为一种可供选择的安排，它能够避免或降低哪些负效应。这两种表述可能对政府的态度和期望也存在差别。前者提出了高标准，为人民谋福利才算是好政府，民主可以促进政府为人民服务；后者依据的是低标准，不干坏事就算好政府，民主可以避免政府干太多的坏事。
不过，在为民主提供辩护的问题上，真正的差异可能还不止这些。“权利学派”和“功利学派”为民主提供了不同的辩护方法，它们二者的差异可能才是真正值得关注的。
“权利学派”与“功利学派”作为现代思想的两大哲学派别，都为民主提供了理论基础。但所不同的是，二者为民主提供的辩护理由有所不同。前者出于天赋权利观念，后者坚持功利计算。换句话说，“权利学派”之所以认为民主是个好东西，是因为在他们看来，民主具有价值理性的特征，体现了公民生活的价值目标——参与和自治，实现了平等的公民权利，而这种公民权利来自于人之为人的基本权利，是“人权”的体现；“功利学派”也认为民主是个好东西，不过，在它看来，民主具有工具理性的特征，相比较而言，它作为保护公民自由的手段，具有比较优势。
具体而言，“权利学派”和“功利学派”对于民主改革的政策主张也会给出不同的理由。“权利学派”的忠告是：民主是实现人权的要求，实行民主改革，那是政府及其领导人义不容辞的责任；“功利学派”给出的建议是：民主是一种可以预防个人专权、政治腐败、政府“俘获”、寡头垄断、两极分化的制度，虽然不能保证最好，但却能防止最坏，因此，实行民主改革，是实现国家善治、社会和谐的明智选择。
现实生活中支持民主的人们不一定能够自觉意识“权利学派”和“功利学派”的差别，也未必能够清楚自己的立场究竟站在哪一边。不过，无论哪一派，都为民主政治提供了有力的论证。对于今天的中国知识界来说，重要的可能还不在于对上述两种不同理路作出区分，而在于认真反思民主问题上的种种思维定式。阶级分析的观点让我们习惯于为民主贴上阶级的标签；把民主简单等同于“西化”，进而等同于“三权分立”和“两党攻讦”的看法，使我们很容易得出民主不适合中国国情的结论。现在让我们换一个说法，如果把民主理解为控制国家与规制民意、限制政府权力与保障公民权利、权力制约与社会监督、责任政治与服务型政府，那么，我们还有什么理由怀疑它的价值，不认为它是一个好东西呢①？当然，问题的关键可能还不在于争论民主是不是一个好东西，而在于如何把这些原则上的好处落到实处。
注释：
①著名的民主理论家乔万尼·萨托利将民主划分为两个部分：(1)“对民众的保护”(demo-protection)意即保护人民免于独独裁暴政和(2)“民众的权力”(demo-power)意即实行民众的统治。认为，从这两个部分来看，民主就是超文化的，“可移植的”。参阅“自由民主可以移植吗？”[M]//刘军宁.民主与民主化.北京：商务印书馆，1999；143.
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