〔摘要〕习近平关于国家治理现代化的系统论述，已形成完整的国家治理思想，是党的执政的重要理念。国家治理现代化是执政发展的最新阶段，具有十分丰富的理论内涵，包含两层重要的含义，一是不能割断与本国历史和文化的联系，也不能割断与世界社会主义历史和社会主义国家已有的实践之间的联系，重要的是要善于从中总结经验教训，二是对国外的治理理论和治理的经验与做法，既不能生搬硬套，也不能排斥拒绝，而要很好地进行吸收借鉴。国家治理现代化是认识现代化的最新成果，是继“四化”之后提出的“第五化”，随着国家治理体系和治理能力现代化“第五化”的提出，使我们对于现代化的整体认识臻于完善。国家治理现代化是一个体系性的结构，表现为宏大的治理体系和治理能力系统。国家治理体系涵盖七大领域的治理，国家治理能力系统涵盖十大能力。
〔关键词〕习近平 国家治理现代化 治理体系 治理能力
〔作者简介〕许耀桐 男 国家行政学院教授博士生导师
习近平十分重视国家治理问题，在他亲任起草组组长起草的中国共产党十八届三中全会《决定》中，首次提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。这之后，在学习贯彻十八届三中全会精神的两次讲话中，他又重点阐述了国家治理问题。可以说，习近平的系统论述已形成了完整的国家治理现代化思想。国家治理现代化，成为以习近平为总书记的党中央执政的重要理念，
一、国家治理现代化是执政发展的最新阶段
自1949年中华人民共和国成立后，65年来中国共产党执掌政权、统领国事，其执政经历了三个发展阶段。
从1949年至1978年是第一阶段，可以称之为国家统治的阶段。《共产党宣言》指出，“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。”[①]在这一阶段里，中国共产党建立了国家政权，领导了从新民主主义到社会主义的过渡，进行对资本主义私有制的改造，于1956年建立了社会主义经济、政治、文化等制度。此时，以全国性大规模阶级斗争为主要特征的国家统治本来可以告一段落了。然而，在进入社会主义时期后，毛泽东认为发展社会主义、向共产主义过渡，还需要抓阶级斗争。“阶级斗争，一抓就灵”，要以阶级斗争为纲，不停顿地开展政治运动，在社会上不断揪出阶级敌人，在党内则要揪出走资本主义道路的当权派，为此错误地发动了“文化大革命”。毛泽东指出，“中央和中央各机关，各省、市、自治区，都有这样一批资产阶级代表人物。”“必须同时批判混进党里、政府里、军队里和文化领域的各界里的资产阶级代表人物，清洗这些人”，因为这些“混进党里、政府里、军队里和各种文化界的资产阶级代表人物，是一批反革命的修正主义分子，一旦时机成熟，他们就会要夺取政权，由无产阶级专政变为资产阶级专政。”[②]为了粉碎资本主义复辟，必须实行无产阶级专政下的继续革命。由于过分夸大阶级斗争，过分强调无产阶级专政，也过于强化无产阶级统治，客观上使中国仍然处于国家统治形态。
1978年“文化大革命”结束后，随着党的十一届三中全会的召开，中国迎来了改革开放的新时期，由此进入了第二阶段，可以称之为国家管理的阶段。在这一阶段里，邓小平实现了党的工作重心的转移，坚决放弃阶级斗争为纲，转向以经济建设为中心。其实，早在“文化大革命”中邓小平第二次复出抓农业、工业、国防企业、文艺等全面整顿时，就强调了要抓好各行各业的管理，整顿就是抓管理。进入新时期后，他更加强调搞好管理，要让管理出生产力，出效率。他特别重视经济管理、企业管理、行政管理、社会管理等各方面的管理。他说，“当前大多数干部还要着重抓紧三个方面的学习：一个是学经济学，一个是学科学技术，一个是学管理。”[③]他还提出，要“向外国的先进管理方法学习。”[④]邓小平带领党和国家走上了建设社会主义各项事业和实现管理科学化的道路。
从2013年中国共产党十八届三中全会开始，党的执政进入了第三阶段，即国家治理的最新发展阶段，这是以习近平为总书记的中央领导集体作出的重大决策。十八届三中全会通过的《决定》，确立了全面深化改革的目标之一就是“推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》共24次提到治理，主要有国家治理、政府治理、社会治理、小区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等等提法。由此可见，国家治理不但是一个战略目标任务，而且是各级干部必须掌握的工作方式方法。习近平开启了当代中国国家治理的全新阶段。
从国家统治到国家管理，是一个重大的历史转折；再从国家管理到国家治理，更是一个跨越式的飞跃。习近平在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的讲话中指出，“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。我们党在全国执政以后，不断探索这个问题”，也“发生了严重曲折”[⑤]。系统地总结国家统治和国家管理的经验教训，而不是简单地抛弃统治和管理；适时地跨入国家治理的新阶段，更好发挥治理的要素和优势，这就是时代赋予我们的机遇和重任。
与国家统治和国家管理比较起来，第三个阶段的国家治理现代化具有十分丰富的理论内涵。2014年2月17日习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班题为《推进国家治理体系和治理能力现代化》的讲话中，明确指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。中华民族是一个相容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色”。[⑥]这表明，在习近平阐述的国家治理的思想中，包含着两层重要的含义，一是不能割断与本国历史和文化的联系，也不能割断与世界社会主义历史和社会主义国家已有的实践之间的联系，重要的是要善于从中总结经验教训，而且，现在实行国家治理，还需要包含既往的国家统治和国家治理的合理因素，仍然要坚持无产阶级专政，坚持已经成熟的、行之有效的管理方面的相关规章制度。二是对国外的治理理论和治理的经验与做法，既不能生搬硬套，也不能排斥拒绝，而要很好地进行吸收借鉴，尤其是当代西方自二十世纪八十年代末兴起的治理理念和思潮，主张从一家统管操控到提倡多方合作协力，达到国家、市场、社会、公民之间的相互包容性的共治自治法治德治，显然具有重要的启发意义。
二、国家治理现代化是认识现代化的最新成果
在习近平的国家治理思想中，国家治理体系和治理能力是着眼于现代化的，并以现代化为落脚点的。现代化与国家治理有着密切的内在关系，国家治理离不开现代化，现代化构成国家治理的题中应有之义。
国家治理体系和治理能力现代化的形成和提出，是中国共产党高度重视现代化、不断求解现代化的结果，也是中国共产党认识现代化的最新成果。现代化是人类社会不可抗拒的历史大趋势，中国共产党对于现代化的认识横跨了半个多世纪，有着两条明晰的逻辑线索。
第一条线索是从“四化”到“五化”。在20世纪中期前后，中国共产党逐步地形成了“工业、农业、国防和科学技术的现代化”即“四个现代化”的认识。毛泽东从1945年的《论联合政府》开始提出工业、农业现代化的问题，到1959年末至1960年初，在读苏联《政治经济学教科书》笔记中，提出了“工业现代化，农业现代化，科学文化现代化，国防现代化”的“四化”。1964年，周恩来在第三届全国人民代表大会第一次会议上作《政府工作报告》，正式地把“四化”表述为“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”。“四化”在“文化大革命”中并不受到重视，反而被冷落并不时遭到批判。1978年进入改革开放新时期后，邓小平重提“四化”，更加重视“四化”建设问题。在“四化”提出50多年之后，2013年中国共产党十八届三中全会在其《决定》中明确地提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是继“四化”之后提出的“第五化”。
第二条线索是强调“社会主义现代化国家”和“社会主义现代化建设”。在20世纪60年代提出“四化”之后，毛泽东随即把“四化”上升到一个新的高度，即通过“四化”，要“把我国建设成为一个社会主义的现代化的强国”，这就形成了“社会主义现代化国家”的认识。在1978年党的十一届三中全会，又提出了“社会主义现代化建设”，这是强调现代化的各方面建设问题。1987年中国共产党十三大报告，提出了“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”，这就明确了社会主义现代化国家和现代化建设的内涵是“富强、民主、文明”。此后，这样的内涵规定一直为中国共产党的十四大至十六大报告所沿用。2007年中国共产党十七大报告进一步提出“建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”，又增加了“和谐”的内涵。“富强民主文明和谐”，实际上概括了社会主义现代化国家和现代化建设在经济、政治、社会、文化、生态诸领域的基本要求。
从上述中国共产党认识现代化的两条逻辑线索来看，国家治理体系和治理能力现代化，体现了三个鲜明的特点：
一是国家治理体系和治理能力现代化作为“第五化”以及工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化构成的“四化”，这和社会主义现代化国家、社会主义现代化建设的“现代化”相比，它们形成两个不同的层次。社会主义现代化国家和社会主义现代化建设，居于目标性、总体性的层次上，具有统摄的作用；而国家治理体系和治理能力现代化的“第五化”以及工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化的“四化”，居于手段性、方式途径的层次上，是为现代化国家和现代化建设的目标服务的。
二是国家治理体系和治理能力现代化作为社会主义现代化国家、社会主义现代化建设下的一个具体的现代化，毫无疑义，它从属于社会主义。这突出地强调了国家治理体系和治理能力现代化的社会主义道路和社会主义性质。世界上各国实现现代化的道路是不同的，西方国家走的是对内剥削压迫、对外扩张掠夺的资本主义道路，这样的现代化在本质上充满了暴力和血腥。中国的国家治理体系和治理能力现代化，走的是社会主义的道路，依靠的是全体人民的团结、智慧和力量，在本质上充满着和平与和谐。
三是国家治理体系和治理能力现代化作为继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化之后的“第五化”，遵循着历史唯物主义的路径，达到了现代化的最高层次。历史唯物主义把社会形态解构为经济基础（与生产力的物质基础密切联系）、上层建筑（离不开相应的意识形态）这两个主要方面，“四化”主要从生产力和物质基础的层面探索现代化；习近平强调国家治理体系和治理能力问题，主要从上层建筑和思想文化意识形态的层面探索现代化。由此可见，按照历史唯物主义的科学分析框架，“四化”和“第五化”是由浅入深地探索了现代化所包含的两大层次。如果只有“四化”则是不够的，现在，随着国家治理体系和治理能力现代化“第五化”的提出，使我们对于现代化的整体认识臻至完善。
三、国家治理现代化涵盖七大领域和十种能力
国家治理现代化是一个体系性的结构，表现为宏大的治理体系和治理能力系统。习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等”[⑦]。习近平还指出，“国防和军队改革是全面改革的重要组成部分，也是全面深化改革的重要标志。”[⑧]从他的论述中可以看到，国家治理体系涵盖七大领域的治理。
一是经济领域的市场治理。必须发挥市场在资源分配中起决定性的作用，加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源分配效率和公平性。
二是政治行政领域的政府治理。政府要转变职能，做到政企、政资、政事、政社四个分开。转变职能的实质是简政放权、自我革命。要向市场放权、向社会放权、向地方放权。转变职能还要统一效能、突出服务。政府治理，需要进一步深化行政审批制度改革，使政府更多地转向了公共服务，打造服务型政府。
三是文化领域的文化和思想道德治理。现阶段中国的文化分为文化事业和文化产业两大部分。发展文化事业，要构建好现代公共文化服务体系和治理的体制机制。治理文化产业。要培育传统文化产品交易市场，发展大型文化流通企业和物流基地，培育好文化要素市场。文化治理的重点还在于加强思想道德建设，以人为本，以德为先，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加强社会主义核心价值体系和核心价值观的宣传普及，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。
四是社会领域的社会治理和实行基层群众自治。国家治理的根本和基础，就在于搞好社会治理。社会治理应该激发社会组织的活力。社会组织很重要，很多方面的社会治理，要借助社会组织来进行。激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。社会治理的重心，在于促进群众的城乡社区治理，推进基层群众自治，使基层公共事务和公益事业自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
五是生态文明领域的生态治理。中国生态面临着严重的形势和问题，现已形成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，并且要把生态文明建设“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。中央明确指出，努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展。在生态文明领域，要加大生态治理，实现绿色发展、循环发展和低碳发展。
六是国防建设领域的军队治理。紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。深化军队体制编制调整改革，优化军队规模结构，调整改善军兵种比例、官兵比例、部队与机关比例，减少非战斗机构和人员，推进军队政策制度调整改革，健全军费管理制度。
七是党的建设领域的执政党治理。作为执政党，中国共产党要转变功能，从各种繁杂的事务中解脱出来，主要从事决策建议、监督调节、思想导向等治理活动，利用各种支持资源，充分发挥其政治治理的最高权威作用，并通过政治角色发挥带头作用，依靠各行各业中干部、党员在治理中起到率先垂范的作用。
在以上国家治理体系所涵盖的七大领域治理中，习近平特别强调治理的制度问题。他认为，国家治理体系，实质上就是“各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[⑨]。例如生态治理，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；生态脆弱的国定扶贫县，要取消地区生产总值考核。生态治理领域要着眼于制度建设，其他各领域也是如此。习近平指出，“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”[⑩]为此，习近平要求务必在2020年时“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[11]
推进国家治理现代化，还必须提升党和国家各级组织和领导干部的治理能力。习近平指出，“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[12]在习近平提出的国家治理能力系统中，首先强调的是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，这就是依靠法律制度和规章制度进行依法治国的能力，这是最重要的一个能力，也可以说是各级组织和领导干部的总能力。同时，要把这样的能力运用到改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等各方面去。这样加起来，各级组织和领导干部的国家治理能力系统主要涵盖了十种能力。
在运用国家制度管理社会各方面事务的能力方面，习近平着重指出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”[13]。他还指出“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[14]国家制度和法律，是国家治理的利器，只有建设“法治中国”，确保党和国家各级组织和领导干部有依法行使权力的能力，才能管理好国家和社会各方面的事务。
在改革、发展、稳定，内政、外交、国防，治党、治国、治军等诸能力方面，习近平特别提出了5点要求，它决定着各级组织和领导干部的国家治理能力能否很好发挥的问题。一是不断提高领导者的思想政治水平，“必须把握科学的世界观和方法论，加强思想武装，坚定理想信念，增强政治敏锐性和政治鉴别力。要正确认识和坚定维护党和国家工作大局、改革发展稳定大局、党的领导和社会主义政权安全大局、全党全国团结大局，自觉在大局下想问题、做工作。”[15]二是领导者要善于观大势、谋大事。他指出，“事物都是不断发展、相互联系的，只有眼界非常宽阔，正确认识和积极顺应中国和世界发展大势，正确认识和妥善处理党和国家面临的大事，才能把握工作主动权，跟上时代前进步伐，推动事业顺利发展。”[16]三是领导者要全面贯彻执行民主集中制。要“在集思广益的基础上按少数服从多数的原则集体作出决策。作出决策后，必须雷厉风行、不折不扣一抓到底，抓出成效。”[17]四是领导者要发挥模范带头作用。“必须有天下为公的宽阔胸襟，摒弃任何私心杂念，把为全中国人民谋利益作为自己唯一的追求，为党的事业和人民利益鞠躬尽瘁。要带头树立正确的权力观、地位观、利益观，坚持自重、自省、自警、自励，严格遵守党纪国法，严格按制度和程序办事，严格管理自己的亲属和身边工作人员，不搞以权谋私，不搞特殊化，为全党同志树立爱党爱民、勤政敬业、廉洁奉公的榜样。”[18]五是领导者要保持同人民群众的血肉联系。“必须识民情、接地气。要把立党为公、执政为民落实到全部工作中，认真贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断让人民群众得到实实在在的利益，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性。”[19]
综合本文所述，习近平在党的十八大以来的一系列讲话中所论述的国家治理现代化思想，其宏大主旨就是，必须坚持党的领导和国家主导的力量，坚持社会主义的方向和道路，坚持国家制度建设，充分调动和运用法制的力量、市场的力量、社会的力量、人民的力量，推进法治、德治、共治、自治，实现各项公共事务治理的制度化、规范化、程序化、民主化，体现中国特色社会主义的优越性，实现中华民族的伟大复兴。
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[①]《马克思恩格斯选集》第1卷第293页，人民出版社1995年版。
[②]参见《五一六通知》，《人民日报》1967年5月17日第1、2版。
[③]《邓小平文选》第2卷第153页，人民出版社1994年版。
[④]《邓小平文选》第2卷第150页，人民出版社1994年版。
[⑤]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日第2版。
[⑥]习近平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日第1版。
[⑦]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日第2版。
[⑧]习近平：《坚持以强军目标引领改革围绕强军目标推进改革为建设巩固国防和强大军队提供有力制度支撑》，《人民日报》2014年3月16日第1版。
[⑨]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日第2版。
[⑩]习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2014年2月18日第1版。
[11]习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉》的说明》，《人民日报》2013年11月16日第1版。
[12]习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《人民日报》2014年1月1日第2版。
[13]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日第1版。
[14]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《人民日报》2012年12月5日第1版。
[15]《习近平主持召开中共中央政治局专门会议并发表重要讲话》，《人民日报》2013年6月26日第1版。
[16]《习近平主持召开中共中央政治局专门会议并发表重要讲话》，《人民日报》2013年6月26日第1版。
[17]《习近平主持召开中共中央政治局专门会议并发表重要讲话》，《人民日报》2013年6月26日第1版。
[18]《习近平主持召开中共中央政治局专门会议并发表重要讲话》，《人民日报》2013年6月26日第1版。
[19]《习近平主持召开中共中央政治局专门会议并发表重要讲话》，《人民日报》2013年6月26日第1版。
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