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身份“认证”与国家基础能力
来源:网络转摘 作者:王绍光 点击:32702次 时间:2013/7/15 13:14:23

 所谓“认证”就是在数据与人或物之间建立一一对应的关系。没有认证,人类社会便无法运作,但我们却往往对它熟视无睹。

  我第一次意识到认证对治理现代国家的必要性和重要性是在三十年前。1982年,我到美国康奈尔大学留学。报到后,校方马上告诉我必须去城里社会安全办公室申请个人的社会安全号码。申请程序十分简单,我得到一张小小的纸卡片,上面什么都没有,只印着我的名字和属于我的、独一无二的九位数社会安全号码。刚开始,对这个号码有什么作用一无所知。但很快我就认识到,那个卡片丢掉了都没关系,但号码却是在美国生活、学习、工作都须臾不可或缺的。它虽然被叫作“社会安全号码”,其作用却远远超出“社会安全”的范围,签租房合同需要它,领取奖学金需要它,到银行开户需要它,申请信用卡需要它,买保险需要它,报税需要它,填写形形色色的表格需要它……。每个人的社会安全号码会像影子一样随时随地紧跟其后,直至离开人世。他们可以忘记任何东西,但绝不能忘掉这个号码。正因为如此,虽然我已离开美国十多年,这个号码却还牢牢留在我脑海里。

  那时的中国,流动性很低。所有人都属于特定的城镇单位或农村社队,绝大多数事情都是在本单位或本社队进行,万一超出这个范围,就要使用单位介绍信。在这种情形下,国家的触角只需延伸到单位或社队,足矣。

  随着改革开放的深入,人、财、物的流动快了起来,社会、经济也越变越复杂。1984年,中国开始在一个个城市逐步试行居民身份证制度。不过,那时的居民身份证更像一种便携的户口,身份证本身很重要,但上面的号码似乎可有可无。以至于无论是1984年4月颁布的《中华人民共和国居民身份证试行条例》,1985年9月颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》,还是1986年11月国务院批准的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》,都完全没有提及身份证号码。这种情况一直到1999年才改变,那一年八月颁布了《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》,规定自1999年10月1日起在全国建立和实行公民身份号码制度,“公民身份号码是国家为每个公民从出生之日起编定的唯一的、终身不变的身份代码,将在我国公民办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务方面广泛使用”。

  到二十世纪九十年代末中国开始推行公民身份号码时,全世界一百多个国家已经有了带编号的居民身份证;[1] 即使那些没有推行身份证制度的国家(如主要是英语系国家,如美国、英国、澳大利亚、新西兰、爱尔兰、印度),大都也实行公民身份号码制度。[2]

  大约七、八年前,在一次中印学者参加的学术研讨会上,我无意中向印度朋友们提到中国的公民身份号码制度,引起了印度朋友的极大兴趣。这些任职于印度高级智库的朋友们大多曾留学欧美,对欧美的身份号码制度很熟悉。令他们惊讶与羡慕的是,中国这么一个13亿人口的大国也能在全国范围实施公民身份号码制度。他们看到中国同行随身携带的二代身份证,兴奋不已。不知是不是由于他们的推动,2009年2月,印度开始实行AADHAAR制度,意图为每一位印度公民提供一个独一无二的12位身份号码。[3]到2012年7月16日,大约有15%的印度人获得了这种号码。很显然,作为一种认证标识,身份号码已成为现代国家运作一种不可缺少的要件。

  而我第一次意识到认证与国家基本制度建设的相关性大约是在二十年前。那时我已在耶鲁大学任教,有一天与政治系的同事詹姆斯?斯科特(James Scott)一起午餐闲聊时,他提到人们之所以有名有姓是国家为了治理的便利,不仅人名如此,地名也是如此。斯科特是我一生中见过的少数几位绝顶聪明的学者,几乎每次与他聊天都能激发思想的火花。他对姓名的解释让我顿时眼睛一亮:原来认证不仅存在于现代国家,而且从古至今它一直是国家运作的基本制度之一。

  经过多年研究,斯科特于1998年出版了《国家的视角》一书,其中译本也于2004年问世。在这本书中,斯科特用了13页的篇幅讨论“姓的创造”。[4] 2002年,他又与合作者发表了一篇长达41页的论文,讨论永久性的家庭姓氏是如何出现的。[5] 斯科特用详实的史料证明,近代国家的发展与它普遍推行家庭姓氏是分不开的。在这里,家庭姓氏就是一种认证标识。

  也许,在人类社会形成之初,取名便成为必要。然而,在很长的时期里,取名是随意的、不规范的、不固定的、没有姓氏的。斯科特发现,至少到十四世纪,欧洲只有极少数有权有势的贵族家庭才有姓氏(他们的姓氏往往与其发祥地有关),绝大多数欧洲国家的绝大多数人没有固定的父系姓氏。直到十八世纪初,90%的英格兰男人扎堆使用八种与基督教有关的名字(约翰、爱德华、威廉、亨利、查理斯、杰姆斯、理查德、罗伯特);只有10%的男人取别的名字。换句话说,每个村庄,每个城镇都有一大批叫作约翰的人。当生活的社群规模很小、且天高皇帝远时,这种取名方式对当地人不会带来任何困扰。但是,如果国家为了征兵、征税、征劳役或其它任何目的需要把触角延伸到每家每户、每个人(而不是封建领主)时,就有必要为所有相关的人加上一个规范的、永久的认证标识,由继承性的、源于父名(或祖先名)的、固定的“姓”与他命或自命的“名”组成的“姓名”就是这样一种标识。虽然现代人对这种取名方式习以为常,实际上,在世界上很多地方,它的普及化直到最近一两百年才完成,近代国家是其背后有力的推手。

  斯科特的观察是:国家建设越早的国家,这种取名方式出现越早。如它在意大利、法国、英格兰出现较早;在瑞典、德国、挪威、土耳其出现较晚;在被殖民的国家出现更晚。在欧洲,直到十九世纪中叶,这种取名方式才普及到所有人。在日本,直到明治维新之后的十九世纪末,政府才两次颁布法令规定其国民必须使用姓氏,日本人才人人拥有了姓氏;印度、菲律宾等国普及姓氏也发生在十九世纪;而土耳其直到1935年才以法律形式规定使用姓氏。[6] 借助这项发明及其推广,国家才得以越来越深入地了解并掌控其子民以及他们所拥有的资源。

  斯科特知道,中国人在推行姓氏制度方面是早熟的。在《国家的视角》一书中,他认为,“早在汉代,中国就出现了正式的宗族姓氏制度”。 在2002年那篇合著的文章中,他修改了自己的判断:“早在公元前四世纪[应为公元前三世纪],出于征税、征兵、征劳役的目的,秦朝就试图给它治下的人口强加姓氏”。 实际上,中国姓氏出现的时间要早得多,在公元前二十一世纪的夏代初年,那时“已有了对建德立功的贵族赐姓的制度”。 不过,夏、商、周三代,贵者有姓有氏,贱者无姓无氏。直到春秋战国之际,这种贵族有姓有氏,平民有名无姓的局面才被打破。此后的情形,如顾炎武在《日知录·锡士姓》中所说:“今日天下,人人无土,人人有姓”。[10]

  与姓氏制度匹配的是户口册籍制度。甲骨文中就有“登人”的字样,指的是“以征集兵丁、组建军队为目的的人口调查登记”。 到了汉代,中国已出现一套比较完善的户籍制度──编户齐民制度。此时的户籍要求每户必须将户主、妻子、兄妹、姓名、年龄、籍贯、住址、职业、田宅、牛马、车辆、奴婢等登记在册。按吕思勉的说法,“户口之籍,皆其与国用有关者也”。早期,户口资料保存在当地,到了明代,户帖制度则规定每户在自己的帖内“详细列明本户的乡贯、人丁数目、姓名、年岁、产业等等基本情况”,户帖登记完毕后,则需逐级汇总上报,直到中央户部。“全国每户所持有的户帖必须和户部保管的全国总户籍相符,可以用来互相检核,并可据以较准确计算出全国和各地区所有的户口数字及户口增减的数字”。 中国历朝历代之所以如此重视姓氏制度和户籍制度,原因很简单:“有人此有土,有土此有财,有财此有用”(《大学》)。黄仁宇一直在自己的著作中批评古代中国不能实现“数目字管理”。 其实,在很长的历史时期里,中国的“数目字管理”水平比西方国家高得多,因为在没有普及姓氏制度之前,西方国家即使想实现“数目字管理”,也无从下手。

  作为一种认证标识,带姓氏的名字也有缺陷;这些缺陷在现代社会尤为突出。一方面,名字不具有唯一性。随着社会活动半径不断扩大,重名现象十分普遍。在人口超过一千万的国家,不管多么生僻的名字都可能被很多人共用。另一方面,名字可以改动。在一些文化中,结婚、离婚、收养都可能造成名字的变化。这两方面的原因都使得名字不能作为一种独一无二的认证标识。

  编号倒是一种独一无二的认证标识。将认证标识从姓名转换为编号最极端的例子发生在1935年的加拿大,也就是在那一年,美国引入了社会安全号码的想法,并于次年着手实施。不过,当年加拿大并没有为每个公民提供一个身份号码(一直到1964年加拿大才推出类似美国的“社会保险号码”),而只是给因纽特人(属于爱斯基摩人的一支)特设了这个制度,原因是因纽特人没有姓氏,政府也无法标准化因纽特人名字的拼写方式。编号的设想于1935年提出,于1941年正式付诸实施。加拿大政府为每个因纽特人制作了一个五分钱大小的皮革挂件,顶端有一个小孔,中心是女王像,沿圈印着“加拿大爱斯基摩认证”的字样,女王像下方是一个编号。以“E9-1956”为例,“E9”是指这个人来自“东部第九区”,“1956”是这个人在该区的排号。有了这个编号,政府机关就可以查到有关这个人的相应信息,包括名字、亲属、出生年月日、疫苗注射情况、犯罪记录、社会福利记录等等。 在1970年以前,凡是需要与政府打交道时,因纽特人都必须使用这个编号。

  挂件顶端那个小孔是为了让因纽特人把它挂在脖子上,但因纽特人却不喜欢这种要求,认为它带有侮辱的意味。在越来越高的批评声浪中,加拿大政府于1968年展开了一项“姓氏工程”(Project Surname),要求所有因纽特人挑选并注册姓氏,加在他们的名字里,并将他们全名的拼写标准化。这项工程历时十余年,一直到1978年才完成。其后这项制度才寿终正寝。现在,与其他加拿大人一样,因纽特人有了自己的名字和社会保险号码。[16] 如前所述,这正是当今世界上绝大多数国家的标准做法,可见认证对现代国家是必不可少的。

  上面谈到自己如何从意识到认证对治理现代国家的必要性和重要性,发展至进一步意识到认证与国家基本制度建设的相关性。2000年,我与朋友们组成了一个松散的国家基本制度建设研究群体,包括胡鞍钢(清华大学)、周建明(上海社科院)、曹锦清(华东理工大学)、朱云汉(台湾大学)、史天健(美国杜克大学)、高柏(美国杜克大学)、王希(美国宾州印第安纳大学)、郑永年(新加坡国立大学东亚研究所)、王辉(美国兰德公司研究院公共政策博士)、康晓光(中国人民大学)等。这个群体前前后后运作了四、五年,出版了一系列书籍、文章与报告。[17]2000年末,这个群体第一次在北京翠宫饭店开碰头会时,与会者讨论并拟定了几项基础性的国家能力,其中就包括识别认证能力。然而,在其后的分头研究中,这方面的研究却没有深入下去,原因是认证涉及的面太宽,要收集的素材太多,而前人除了零星的讨论,并没有留下任何系统的著述。

  2006年,欧树军来到香港中文大学政治与公共行政系攻读博士学位。在选择博士论文题目时,我向他提到了认证问题。没想到他很快就决定耕耘这片未开垦的处女地。更没想到的是,他花费三年写完的论文涵盖面如此之广、水平如此之高,用精细的理论思维和厚实的实证素材证明:认证是国家基础能力的基础。可以说,无论是在中文,还是在西文,这都是第一本系统、全面处理国家认证能力的书稿,无异于打开了一片全新的研究领域;[18] 它也是对国家基本制度研究的重要补充,使之更坚固、更完善。对一位年轻学者而言,这实在是项了不得的成就,可喜可贺!我完全赞成何包钢的判断:“这将是政治与公共管理的必读书之一”。

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  [1] Privacy International, “ Identity cards: Frequently Asked Questions,” https://www.privacyinternational.org/b ... requently-asked-questions.

  [2] Wikipedia, “National identification number,” http://en.wikipedia.

org/wiki/National_identification_number.

  [3] 参见其官方网站http://uidai.gov.in/aadhaar.html。

  [4] [美]詹姆斯·斯科特:《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》,社会科学文献出版社2004年版,第81-93页。

  [5] James C. Scott, John Tehranian and Jeremy Mathias, “The Production of Legal Identities Proper to States: The Case of the Permanent Family Surname,” Comparative Studies in Society and History, Vol. 44, No. 1 (Jan., 2002), pp. 4-44.

  [6] 籍秀琴:《中国姓氏源流史》,文津出版社1998年版,第232-233页。

  [7] [美]詹姆斯·斯科特:《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》,王晓毅译,社会科学文献出版社2004年版,第2页。

  [8] [美]詹姆斯·斯科特:《国家的视角:那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》,社会科学文献出版社2004年版,第39、40页。

  [9] 籍秀琴:《中国姓氏源流史》,文津出版社1998年版,第195页。

  [10] 籍秀琴:《中国姓氏源流史》,文津出版社1998年版,第206页。

  [11] 宋昌斌:《编户齐民:户籍与赋役》,长春出版社2004年版,第5页。

  [12] 吕思勉:《中国制度史》,上海世纪出版集团2002年版,第428页。

  [13] 韦庆远:《明代黄册制度》,中华书局1961年版,第17页。

  [14] 参见黄仁宇的《万历十五年》、《中国大历史》、《资本主义与二十一世纪》、《大历史不会萎缩》、《赫逊河畔谈中国历史》、《十六世纪明代中国之财政与税收》等著作。

  [15] Zebedee Nungak, “E9-1956,” Inuktitut Magazine, No. 88 (2000), pp. 33-37.

  [16] Sarah Bonesteel, Canada‘s Relationship with Inuit: A History of Policy and Program Development, June 2006, http://www.aadnc-aandc.gc.ca/DAM/DAM- ... ook_1100100016901_eng.pdf, pp. 37-39.

  [17] 如胡鞍钢、王绍光、周建明主编:《第二次转型:国家制度建设(增订版)》,清华大学出版社2009年版。

  [18] 2004年,两位所谓“自愿主义者” Carl Watner和Wendy McElroy编辑出版了一本题为National Identification Systems: Essays in Opposition (Mcfarland & Co Inc Pub, 2004)的书;2006年,美国放任自由主义智库卡托研究所出版了Jim Harper的专著 Identity crisis : how identification is overused and misunderstood (Cato Institute, 2006)。这两本书与欧树军这本书有两个不同之处:第一,两者只讨论了针对人的认证,而没有涉及对物的认证;第二,它们都对国家认证持总体的负面态度,而不是积极的态度。需要指出的是,对国家认证同样持负面态度的斯科特本人是无政府主义者。有意思的是,National Identification Systems: Essays in Opposition一书转载了斯科特2002年那篇合著的论文。

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