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司法中立与权力边界
来源:网络转摘 作者:王长华 点击:34356次 时间:2014/10/1 23:04:01
【内容提要】司法中立是法律价值观的重塑,是对司法本质的理性回归。司法中立的首要前提,是必须厘清执政党的“党权”与司法机关的“司法权”的关系,明确各自的边界,防止党权对司法权的侵夺。司法中立的另一个重要前提,是保证司法实现政治中立。中立是实现司法价值的前提:立场中立才能独立、公正、公平,公正、公平才能形成正义、权威、效力。司法中立是国家治理体系现代化的重构,是提高国家治理能力和水平的必由之路。
 
新中国60余年的法制建设史,始终坚持的一条原则,那就是“党对司法的领导”。而“政法委领导司法”,不过是“党领导司法”的具体化。甚至,这种“领导”,在一定时段,被强调到了无以复加的地步,如坚持“党对司法的绝对领导”。 注1
针对此种情况,华东政法大学教授童之伟一针见血地指出:“我国司法领域历来加强的党的领导,实际上主要不是政治领导而是组织领导,即党的地方组织或党的政法部门对司法过程的领导权,因而实际上获得加强的是地方党委、政法委甚至党委书记以自己的意志取代全党主张的能力。因此,其结果往往是,真正的党的领导即由法律体现的全党主张不仅没有得到加强,反而相应地被削弱。这就是往往党的领导叫得最响亮的地方,法律实施情况最糟糕,法制被破坏得最严重的根本原因。”注2
童之伟还进一步指出:“把党对司法的领导强化为绝对领导属于过头话,应该予以澄清。不论从哪种意义上说,地方党委或党委的政法委都不能等同于党,而强调党的绝对领导,能进行具体操作的一般来说只能是地方党委或政法委,所以,其结果必然强化司法的人治倾向,损害司法机关独立行使审判权、检察权。
另外,党中央一直强调党的领导、人民当家作主和依法治国三种价值协调实现,而不是用其中一点否定其他两点。党的绝对领导的提法,逻辑上和实践上都势必既否定人民当家作主、轻忽人大,同时又必然破坏法律实施,让法律屈从于当权者的意志。”注3
“党的领导权”同样也是权力的一种,这种权力如果没有约束,不受限制,同样会造成权力的灾难。而在事实上,这种权力已在很大程度上造成了对司法权的侵占甚至侵夺。在事实上,“党的组织领导对全国司法机关实现了纵横到边、上下到底的全覆盖”,再提“始终坚持党对政法工作的绝对领导”,把“党的领导”上升到了“绝对权力”的至高无上的程度,而这种“绝对权力”必然会走向它的反面。
“权力腐败论”是现代民主政治的基本理念
英国历史学家阿克顿勋爵(1834-1902)研究历史得出的结论是:“权力,不管它是宗教还是世俗的,都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量。”他对这种思想的另一种简洁明快、铿锵有力的表述是:“权力趋向腐败,绝对权力绝对腐败”(Power tends to corrupt,and absolute power corrupts absolutely)。这就是为当今世界民主政治所普遍接受的“权力腐败论”。
阿克顿的“权力腐败论”是对权力本性的深刻洞见,其中有两点值得注意:首先,在阿克顿看来,任何权力“都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量”。在这里,他的分析对象是“一切权力”,使用的是全称称谓,即任何形式的权力都具有一种天然的“腐败”共性,这种共性并不因为掌权者的信仰与意识形态不同而有所改变;其次,任何权力在它演变为不受任何力量约束的“绝对权力”时,其内在的“趋向腐败”(tends to corrupt)则演变为绝对的无可避免的腐败。换言之,任何一种权力,不管它以何种名义出现——是“神授”的权力,还是“人民赋予”的权力,也不管掌权者怀有何种美好的理想,只要它失去约束,就会由“趋向腐败”变为绝对的“实在的”腐败。
阿克顿“权力腐败论”的立论前提和着眼点是掌握权力的人,换言之,“权力腐败论”所要告诉人们的,是人与权力结合时人性必然发生的变异。这一观点在欧洲启蒙运动时期的思想家的论述中看得很清楚。孟德斯鸠(1689~1755)在《论法的精神》中明确提出:“任何拥有权力的人,都易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。
启蒙运动以来,“权力腐败论”这种政治观念逐渐深入人心,演化成为民主政治的基本理念;随着时代的发展,最终演变成为政治学的基本公理,普通民众的政治常识。爱因斯坦在《我的政治理想》中说:“我的政治理想是民主主义。让每一个人都作为个人而受到尊重,而不让任何人成为崇拜的偶像。……在我看来,强迫的专制制度很快就会腐化堕落,因为暴力所招引来的总是一些品德低劣的人,而且我相信,天才的暴君总是由无赖来继承,这是一条千古不易的规律。”可以说,对于民主制度的向往和追求,正是建立在这样一种对权力腐败的高度敏感和警惕意识之上的。
在美国总统位置上的小布什于2002年从政治家的角度特别强调:“人类千万年的历史,最为珍贵的不是令人炫目的科技,不是浩瀚的大师们的经典著作,不是政客们天花乱坠的演讲,而是实现了对统治者的驯服,实现了把他们关在笼子里的梦想,因为只有驯服了他们,把他们关起来,才不致害人。才不会有以强凌弱,才会给无助的老人和流离失所的乞丐以温暖的家。我就是在笼子里为大家演讲。”这段文字可以算得上当今政治家对“权力腐败论”做出的最形象的诠释了。
然而,以当权的政治家身份阐释“权力腐败论”,对民主化改造尚未完成的民族而言,是难以想象的。近代以前世界各国毫无例外地盛行“君权神授论”。权力的合法性与正义性如其说基于法理,毋宁说基于神道(天道)。
近代启蒙运动以来,“社会契约论”基础上的“主权在民”思想,彻底剥去了君主和神圣家族身上的神圣光环,使权力正义性的根基由“神意”转移到“民意”。但是,基于“主权在民”思想之上的权力制衡制度的正常运作,需要一些不可或缺的条件;对于权力本质的认识,就是其中最为重要的条件之一。“权力腐败论”所揭示的权力腐败本性,即权力运作过程的“腐败律”,是权力制衡理论和制度设计的内在前提和逻辑起点:“将统治者关进笼子”,实现对公权力的约束,乃是“权力趋向腐败,绝对权力绝对腐败”这一理念合乎逻辑的发展,这一命题本身的应有之义。“权力腐败论”成为现代政治伦理信条,既是近代民主制度的权力制衡体系建立的必要前提,又与之相辅相成,互为支持;没有“权力腐败论”的深入人心,就不可能使整个社会对“制衡制度”的必要性达成共识。注4
执政党的权力应有边界
在我国,由于奉行一党制和“党领导一切”的政治体制,恐怕大多数干部和群众对此可以不假思索地回答:执政党是国家最高权力者。——这于历史上、事实上当然有根据,但在法理上却是错误的。
广州大学人权研究中心教授、北京大学宪法行政法博士生导师组成员、最高人民检察院专家咨询委员会委员郭道晖指出:
依我国现行宪法,全国人大是“最高国家权力机关”,这只是相对于其他国家机关而言;全国人大并非“国家最高权力”机关。拥有国家最高权力者是人民,即所谓“主权在民”。人大则是由人民(选民)选举产生的,宪法规定人大要对人民负责,受人民监督。可见,“人民”是人大这个“最高国家权力机关”的“更高”权力主体。全民权力的“最高性”,在民主国家直接体现为全民直选权和全民公决权。在我国除县以下人大是直选外,其他各级人大仍是间接选举产生,我国也不实行全民公决(所谓“公投”),仅靠人大代表来代行人民权力,做出决定。而历来的实际状况是,人大和人大代表并不能完全地真实地反映和体现人民意志,所以人民权力的最高性难以直接体现。
对党与人大关系在思想认识和观念上的误差,实质上是混淆了党的领导权与国家权力的关系,把党的决策权(作为政党享有的对国是的建议权利)等同于或凌驾于人大的决定权(国家权力)。
我们习以为常地说“党领导人民”如何如何,这个提法是不是很确切?人民是一个整体的概念,人民是至上的,人民主权是至上的,人民是国家最高权力的主体。“党领导人民”的提法意味着党凌驾于人民之上。其实,“领导”的对应面是“群众”,准确的提法应该是“党领导群众”。同理,“党领导国家”、“党领导人大”都欠准确,而且易理解为所谓“党国体制”。要说“领导”,也主要是指政治上指导国家事务、人大工作,而不是越权“管辖”、“指挥”、“包办”整个国家机器和人大机构及其权力。
  执政党要以它的正确路线政策、通过它在人大的党员去影响(引导)人大的“工作”(立法决策),但不能把人大当作只是贯彻自己的主张、统治国家和人民的工具;相反,执政党倒应是受人大统治和实现人大制定的宪法和法律的工具。正如邓小平在党的八大关于修改党章的报告中所指出的:“同资产阶级的政党相反,工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具,而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念,就是确认党没有超乎人民群众之上的权力”。(《邓小平文选》第一卷,人民出版社1994年10月第2版,第211-218页)
要使执政党的权力受到约束和限制,有必要借鉴外国的宪法和政党法的有关规定,加以规范,制定适合我国国情的监督政党制度。
据统计,截至1976年,全世界有157部宪法文件对政党作了规定。有的是在宪法中以条文规定。如德国的《基本法》(即宪法)规定:“根据政党的宗旨或者党员的行为表现,某一政党意图侵犯或废除自由民主的基本秩序,或者意图颠覆德意志联邦共和国,都是违反宪法的。”意大利宪法禁止法西斯党的重建。法国宪法第4条规定:“各党派和政治团体……必须遵守国家主权原则和民主原则。”葡萄牙、阿尔及利亚等国宪法也有类似条文规定。
  有的是在选举法中规定——如美国各州的选举法中规定确认党员身份的规则,政党组织在初选中的活动程序,并控制政党的竞选费用。
  有的是制定政党法——如德国1967年制定的《关于政党的法律》是世界上最早也较完备的一部政党法。有的国家还有针对某一特定政党的立法,如缅甸在1974年制定了《保障党的领导作用法》,美国1954年的《共产党管制法》。
各国政党法对政党意图侵犯或废除宪法确认的民主自由的基本秩序或颠覆国家的,予以制裁。德国宪法和政党法规定,凡属违宪行为,由联邦宪法法院裁决,对违宪的政党可处以取缔、解散并没收财产等处罚。
为了把党的领导与执政法治化,并使我国人大对党组织的监督有法可依,我国政党立法也应借鉴国外的某些做法,及早谋划。可以是完整的政党法,也可以仅就规范执政党与人大或与政府的关系,制定单行条例。注5
“以党治国”的后果
列宁创建了俄国共产党(后改称“联共[布]”),开展暴力革命,推翻了沙俄帝制,创立了党政军高度统一、党权高于一切的“党化国家”体制。孙中山在领导中国革命屡受挫折后,改奉“以俄为师”,将苏俄“党化国家”的体制引入中国,提出和推行了“以党治国”论,这便是“以党治国”的发端。
“以党治国”的思想,对于中国共产党的治党、治国、治军也产生了深远的影响。早在革命根据地初创时期,就曾出现过“以党代替苏维埃”的错误倾向。针对这种倾向,毛泽东曾经指出:“党在群众中有极大的威权,政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便,党在那里直接做了,把政府机关搁置一边。……国民党直接向政府下命令的错误办法,是要避免的。”注6
抗日战争时期,在中共领导的抗日根据地,政权组织形式实行“三三制”注7。“以党治国”与“三三制”的政权组织形式显然难以协调。于是,邓小平于1941年4月15日著文对“以党治国”论提出尖锐批评,他指出:“某些同志‘以党治国’的观念,就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”进而指出:“这些同志误解了党的优势,以为党员包办就是绝对优势,不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的”;又指出:“这些同志误解了党的领导,把党的领导解释为‘党权高于一切’,结果群众认为政府是不中用的,一切要决定于共产党。……政府一切法令都是共产党的法令,政府一切错误都是共产党的错误,政府没有威信,党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”邓小平认为:“‘以党治国’的国民党遗毒,是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。”他的态度很明确:“我们反对国民党以党治国的一党专政,我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”注8
中华人民共和国成立后,革命党成了执政党,本应逐渐健全法制,走上依法治国的道路。然而,最高领导层已经形成的“以党治国”观念不但没有克服,反而进一步强化。特别是1957年“反右派”斗争继而在和1958年召开第四届全国司法工作会议之后,在政法机关突出强调党的“绝对领导”,更使“党化国家”成为定型。它的最集中的表现,是毛泽东1958年8月24日在北戴河发表谈话,说:“不能靠法律治多数人……我们基本上不靠那些,主要靠决议、开会,一年搞四次,不能靠民法、刑法来维持秩序。我们每次的决议都是法,开一个会也是一个法。”他还说:“要人治,不要法治。《人民日报》一个社论,全国执行,何必要什么法律?”注9其时,刘少奇也说:“到底是人治还是法治?看来实际上靠人,法律只能做办事参考。党的决议就是法。”这些论断,就是“以党治国”论的极端表现。这种主张使党权无限膨胀,任意毁弃法制,最终导致滥施专政,政治清洗不断,国无宁日,亿万人民身受其害,也使执政党自身的形象受到严重损伤。
“以党治国”并非毛泽东个人的主张,而是党内高层的共识,当时主管和分管政法工作的领导人,都曾讲过类似的话,指导政法机关按照党的意志去执法。
执政党的领导人一致认为:作为国家机构重要组成部分的公检法机关,都是由党直接掌握的用以镇压异己势力的工具,各级政法机关和所有干警,都必须作党的驯服工具。至于宪法规定的“独立审判”,那只是对外宣传用的,“对内和对外的讲法上要分开”。在内部的实际运作,则根本不承认什么审判独立,谁主张按照宪法的规定实行独立审判,谁就是反党。
  党的领导人对政法部门负责人一再耳提面命以及在内部会议上的多次讲话,说得非常清楚,由此而形成了由党委审批案件等一系列潜规则,这些潜规则不向社会公布,但却具有强制性约束力——这便是“以党治国”或曰“党化国家”的典型运作方式。注10
刘少奇被打倒并被迫害致死,可谓共和国历史上的最大冤案。然而,类似的冤案又何止千万!
中国人民大学教授崔敏感叹道:“当年猛批法治,毫不留情地把司法部党组打成“反党集团”的那些政治家,何曾料到自己也有大难临头之时?时光流过八年之后,在“文化大革命”发动之前,彭真、罗瑞卿最先被兴师问罪,被打成“彭、罗、陆、杨反党集团”的首领,沦为人治下的又一批祭品(好在他们总算挺了过来,“文革”结束后终获平反)。政治斗争如此残酷无情和各种权谋猝不及防,让人不寒而栗!”注11
能说这些冤案都是由于偶然的失误造成的吗?实际上,它正是推行“以党治国”致使法治荡然无存的必然结果。
“以党治国”的思维,极容易导致司法虚无主义和司法实用主义。其恶果是:执政党自己被自己设置的牢笼所囚禁,自身成了自己专制的奴役者。上述种种冤案就确凿地证明了这一点。这也从反面证明,坚持和弘扬司法中立的价值观的极其重要性和迫切性。事实上,只有司法中立,才能实现社会的公平和正义。全体公民和社会组织包括执政党在内,都会成为司法中立的普遍受益者。
“政法委员会制度”的结果
陈有西指出,我国自从建立人民民主政权以来,无论是政治清明时期,还是国家政治生活不正常时期,党对政法工作的领导的科学性问题,一直没有很好地解决。在中国大举立法,司法权力强调独立和客观公正、强调司法的公开和透明,强调被告的程序权利,强调控辩平衡等客观背景下,形成了错位。由于理论和实践上都没有明确的依据和界线,导致一些党委政法部门该管的没有管起来,不该管的过于具体地干预,有的只好只做不说,有的自己在做而对外又让其他主体出面承担责任,导致责权利不相结合,责任制度不明。党委政法委领导司法工作在宏观观念定位上不适应执政理念的要求。主要表现在以下几个方面:
司法活动的公开性和党委决策的内部性的矛盾;司法审查的对抗性和党委决策的单方性的矛盾;司法活动的程序性和党委决策的随意性的矛盾;司法活动的民主性和党委决策的集权性的矛盾。
例如,三大诉讼法的程序规定,是国法。国法高于党纪,党要在法律范围内活动。但党委监督司法时,往往无视法律程序,无视司法程序的时效、抗辩、举证、辩护、公开、回避、合议的基本原则,按一时一地之需,作出随机性的决定。
所以,要改进党委对政法工作的领导和监督,首要的问题是要更新观念。执政党的党委高层领导要真正理解现代司法理念的科学性和进步性。只有文明科学的司法,才能保障国家的长治久安,才能确保共产党的执政地位,才能使执政党的领导艺术同时代的脉搏相一致,同世界潮流相一致。一味地强调控制和表面的平静,只会使社会的积患加深。注12
周永坤则在全面梳理了“政法委员会”制度的历史之后,深刻地指出,“这个人治的政法委员会经历了复杂的变迁,内中充斥了法治与人治两种思想的冲撞”,“第一,就文件规定来说,政法委员会本来只存在于中央一级,它是党政一元化体制的组成部分;第二,党中央最初确定的政法委员会的主旨在立法,为了加强国家的法律制度建设,而不是干预个案;第三,但是后来政法委员会制度逐渐向地方扩展,业务向干预司法转移,逐渐成为中国人治体制的核心建设;第四,改革开放的主要目标之一就是实行党政分开,实现这一目标的重要举措就是将中央政法委员会(小组)回归为法律大政方针的决策性机构,并撤销地方政法委员会。
由于缺乏法律与程序规制,政法委员会制度的实际效果也很糟糕的,只是由于担心“否定党的领导”的指责,大家讳言而已。事实上,几乎所有的重大冤案后面,都有政法委的影子。在全国引起恶劣影响的佘祥林案、赵作海案是其典型。[20]随着政法委员会的不断扩权,特别是当它掌握了“综合治理”的权力的时候,它事实上成为政府以上的政府,法院以上的法院。这个体制加上党的集体领导难以实现的体制性缺陷,各地在维稳的旗号下埋下了社会稳定的隐患。
在“政法委员会制度”的社会效果评价方面,周永坤进一步指出:无论在理论上还是在实践上,政法委体制不是加强,而是弱化了党对政法工作的领导,理由有:
第一,政法委员会违背了党领导的基本原则:政治领导。前述我党的许多领导人及党的文件都强调党的领导是“政治领导”,十七大通过的《中国共产党章程》总纲部分规定:“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”但是政法委员会制度是一种党政不分的体制,它与党的领导的原则要求相悖。历史也已经证明,这个体制使党成为实际的“行动者”,无法行使“领导职责”。
第二,政法委员会体制有违党的集体领导原则。党的领导是党的集体领导,这个集体就是党委。虽然我们也可以说政法委也实行集体领导,但是它在党委外形成一个权力中心,必然会损害党委的集体领导,尤其是当政法委的权力极度扩充以后。
第三,政法委员会使党的领导“不能”。所谓党的领导(在政法问题上)是党领导人民形成意志:法律,而后领导人民落实实施法律,依法办事。实施法律离不开一定的制度依托,这就是宪法、组织法规定的、党领导人民建立的人民代表大会制度,特别是公检法三家分工制约的制度。政法委员会制度、特别是地方的政法委员会制度恰恰是建立在否定这一制度安排之上的,它与“党的领导”要达到的目标--“领导实施法律”--相冲突。因此,表面上政法委员会制度意在加强党对司法工作的领导,而实际上正是它破坏了实现党的领导的制度依托,使党的领导成为“不能”。
周永坤还认为,“政法委员会”制度明显地违背了法治原则。
党的领导并不必然具有正当性,应当遵守一定的原则,在法治国家,这就是法治原则。党的领导是通过党员的行为(党组织的行为归根结蒂是党员个人的行为)实现的,党员首先是公民,具有遵守国家法律的义务。因此,党的领导所应当遵守的首要原则就是法治原则。这一原则的正当性有两方面的规范依据:一是党章依据,二是宪法依据。政法委员会制度明显违反这一原则,它与法治原则的冲突表现在:
第一,政法委员会的设置与公检法三家分工负责的宪法框架相冲突。
第二,实践中政法委员会扩权现象严重,使宪法规定的权力分配体制受到极大地侵蚀。
第三,政法委员会的工作方式、导向与公检法不一致。
第四,干预司法成为政法委员会工作的常态。
第五,政法委员会使审判沦为作秀。
政法委员会的工作方式是协调,这种方法往往不是基于对事实的认定的一致,而是由于政治权威的运作……”这种工作方式与公检法三家分工制约的宪法模式明显不一致:政法委员会的工作方式是集权的方式,而宪法规定的体制运作方式是公安侦查、检察院起诉、法院裁判。特别是法院的裁判,它是由严格的程序规定的。就导向来看,政法委员会制度也与宪法规定的制度不一致的。政法委员会“整个案件协调的过程是以政治化为导向,按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的”,而所谓“政治导向”在极大多数情况下是“政府导向”,甚至是“政绩导向”,而宪法体制下的公检法三家运行的导向是权利导向的,规则导向的,这两者的冲突是不言而喻的。这就是目前我国暴力强拆、暴力截访、刑讯逼供、超期羁押等违法行为屡禁不止的制度原因。注13
“党对政法的绝对领导”的逻辑悖论
中国人民公安大学教授崔敏指出,“审判独立”又称“司法独立”,它是人类法治文明的普世价值之一。中华人民共和国成立以来,如何对待审判独立以及执政党如何领导司法工作,始终是一个严肃而又十分敏感的话题。半个多世纪的曲折反复,竟然走出了一个“之”字形的道路。自从中共十五大确立“依法治国”方略,表明执政党汲取以往的经验教训,将引导中国迈向法治社会。然而,事物的发展不可能一帆风顺,近年又重新强调“始终坚持党对人民法院工作的绝对领导”,并把司法独立批判为“否定党的领导”,又回到了50多年前第四届全国司法工作会议的提法。
大约从2004年起,在有些文件和领导讲话中,又出现了“坚持党对人民法院工作绝对领导”的提法,乃至把司法独立批判为“实际上是否定党的领导”。
“绝对领导”的提法有片面性,至少有几点不妥:
1、从词源本意上来说,“绝对领导”的提法本身不科学,很容易被理解为“无条件地服从”和“让你怎么判你就怎么判”,如同林彪所说“理解的要执行,不理解的也要执行”,已被实践证明行不通。
2、与“绝对”对应的是“相对”,如果说党对人民法院实行“绝对领导”,那么,按照逻辑的推论,对其他部门岂非只是“相对领导”?这是说不通的。
3、司法工作是一种专业性很强的工作,有其自身的特殊性,它具有中立性、被动性、公正性、公开性、程序性等特点,人民法院审理任何案件,只能“以事实为根据,以法律为准绳”。如果司法工作不能保持应有的独立性,听任某些并不真正懂法的长官随意摆布,那就不可能有什么司法公正。近些年来,地方保护主义和部门利益已成为尾大不掉的赘瘤,就是明证。
4、党章明确规定:“党必须在宪法和法律的范围内进行活动”。依照宪法、人民法院组织法和三大诉讼法的规定,上下级法院之间也不是直接领导关系,而是审判监督关系,各级人民法院都应当依法独立行使审判权。上级法院不能指令下级法院对某一案件如何下判,而只能对提出上(抗)诉的案件依法重新审理,通过维持原判,或者改判、发回原审法院重新审判等对下级法院的审判活动进行监督。如果上级法院预先就某一案件应当如何判决向下级法院作指示,就会使法定的“两审终审制”成为虚设——这是最基本的诉讼原理。既然人民法院上下级之间都不能实行“绝对领导”,在论述执政党如何领导法院和审判工作的问题上,就更应当谨慎,必须遵循诉讼规律,要讲究科学性。
总之,“绝对领导”的提法与理不通,不宜提倡。注14
司法中立:走向法治的必由路径
司法中立是法律价值观和终极目的的问题,而司法独立则是技术性和制度性的问题。两者之间是“道”和“器”的关系。
谢韬认为,衡量一个法制社会的最重要标准不是法律的多少,而是司法独立。美国联邦法院既没有军权也没有财权,但是在一个法律至上的社会,代表并维护宪法和法律尊严的司法机构更受人敬畏。有人这样写道:“在美国,有两本书最受推崇,一本是《圣经》,另一本是《美国宪法》;有两种穿长袍的人最受尊重,一是牧师,二是法官。无论是与政府公务人员座谈,还是与民众接触,留下深刻印象的就是人们对法律的普遍尊重,全社会像敬畏上帝一样敬畏法律。”
美国人对法律的尊重和敬畏并非天生的。没有独立和公正的司法机构,就没有人们对法律的尊重和敬畏。要实现司法独立和公正,不能寄希望于明察秋毫、秉公执法、铁面无私的完美法官,而是要依靠健全有效的体制。
如果在一个国家,法官就是政客,而政客能随时变成法官,那么法官就完全变成了政治的附庸,而不是一个解释法律和维护法律威严的职业群体。没有一个高度职业化的法官群体,没有司法机构对行政和立法权力的制约,没有媒体对司法系统的监督,任何法制社会都是空谈。注15
司法中立的题中应有之意是法官职业的精英化和职业化。
贺卫方认为,要考虑法院是一种专门化的裁判机构,法官是具有权威地位和知识精英素养的职业群体,司法是一种以专门知识和经验裁断涉及生命财富、国计民生纠纷的国家行为,因此不宜使这样的机构和行为给人过于平民化、大众化的印象,以免在国际交流和认知中,使国际社会误以为我们用一种不需要专业的、群众运动的方式来处理严肃的法律问题。所以,这一改变恰恰是尊重法律的职业属性,尊重司法的独立性,而不是简单地把人民挂在嘴边了事。一个不能在司法审判中遵守司法规律的组织是不能生产正义的。
其实,法律乃根红苗正之舶来品。如果有谁在这个问题上国粹一把,自负一下,不是出于无知,简直可以说用心险恶了。我们可以在好多问题上表达倔强的民族立场,高尚的国家情怀,唯独在法律的问题上得退后三步,沐浴更衣,行三跪九叩之大礼,亦步亦趋,诚惶诚恐地向西方学习。如此,不是全盘西化么?哦,全盘西化在政治上好像不那么准确,可在法律的问题上,恭喜你,答对了。
  无他,中国没有任何现代意义上的法律思维、制度范式,国门洞开,照单全收的东西很多,法律是其重要一项,但,中国人不幸,也很不老实。民国那阵子还谦虚老实的厉害,一代法律人,包括政治家都为引进现代法律制度做出了巨大努力,也取得丰硕成果,各种宪法草案,直至1947年民国宪法、《六法全书》、庭审制度、证据规范、民事规则及审判制度都有声有色,随着政治巨变这些成果飘落台湾,至今仍受惠于民国新人。注16
华东政法大学教授童之伟认为,应该确认司法中立的正当性和必要性。司法中立首先是法院、法官政治中立。司法与政治密切相关,很难截然分开,但应该努力分开。正是因为这个道理,人们在历史上才提出和推动司法中立或司法非政治化的理念和制度安排。
没有中立的司法,十八届三中全会《决定》确定的司法体制改革目标不可能实现。建设公正高效权威的社会主义司法制度,实现公平正义,确保依法独立公正行使审判权检察权,都只能以司法中立,尤其是法院、法官政治中立为前提。法院、法官没有中立就谈不上司法公正、公平和正义,而没有司法公正就不会有司法的权威和高效。
我国法院、法官以中立形象出现可以有效弥补法院宪法地位偏低的缺憾,提升其权威性。
只有推进司法中立,中国才能实现国家治理体系和治理能力现代化。道理很简单,现代国家愈来愈多的问题需要由法院、法官用居中裁判方法来解决,而司法不中立,等于国家无真正的司法、无真正的法官。
还要看到,如果没有司法中立,执政党很多正当、正义的行为难以获得正当、正义的外观。
如果司法中立的理念能够正当化,其要点应该写进国家或执政党的权威性文献,包括党章、党的全国代表大会报告、中共中央全会决定等等。在条件成熟的时候,也应该通过立法来推进或予以保障。
党对司法的组织领导,更多地应该从改善的方面来考虑,做到有所不为。在对司法的组织领导方面,长期以来实际上差不多可以说只有加强,没有改善,只有张,没有弛,只有收,没有放,以至于党对司法的组织领导现在已经找不到有待加强的空间了。我国司法领域今天实际上已形成了邓小平批评的那种“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”。
为保证领导人民有效治理国家,同时也是为从总体上改善领导质量,党对司法的组织领导需要大幅度收缩。
童之伟还主张,区别对待犯罪调查、审查起诉和法院审判等办案环节的具体情况,在制度安排上重点保障审判中立。
法官、检察官原来是党员的,任职后可保留党籍,但应该冻结组织活动,终止与党的组织联系;原来不是党员的,在任法官、检察官期间有义务不加入任何政治组织。这是推进司法政治中立的基础性制度保障。在实行这一改革的过程中,中共推荐法院、检察院组成人员的现行政治领导方式基本保持不变,但只在出现缺额时推荐,在使他们去职方面不再发挥作用,罢免或职务变动均依据经过必要修改的法律的规定进行。
各级法院、检察院不再设立党组,内部也不再设立机关党委或业务部门党支部等政党组织,终结各级党委及其政法委与法院、检察院之间事实上的领导与被领导关系。原来党组的必要功能可由审委会、检委会承担。
公安部门党的组织制度可以不变,但应该从立法层面对他们提出办案严守政治中立的要求,并将政治中立确定为警察的职业义务。注17
结论
司法中立是法律价值观的重塑,是对司法本质的理性回归。在以追求“法律面前人人平等”为宗旨的现代公民社会,必须摒弃以“阶级”和“统治”为出发点,来实现司法目的的 “意志论”和“工具论”。
执政党的组织领导在司法领域已经做到了纵横到边,上下到底,不留任何空白,其实际效果是基本上废止了司法机关本来应该有的居中裁判功能。
无论是“党领导司法”、还是“政法委领导司法”,以及“坚持党对司法的绝对领导”,都是混淆了党权和司法权的性质,模糊了双方的界限。其结果必然是强化司法的人治倾向,损害司法机关独立行使审判权、检察权。
执政党对司法的这种领导方式,近乎完全抹去了司法机关、法官应有的中立形象。导致案件审理和裁判难言公平、公正、正义,难以让当事人和社会各界心服。
司法中立的首要前提,是必须厘清执政党的“党权”与司法机关的“司法权”的关系,明确各自的边界,防止党权对司法权的侵夺。
司法中立的另一个重要前提,是保证司法实现政治中立。中立是实现司法价值的前提:立场中立才能独立、公正、公平,公正、公平才能形成正义、权威、效力。
司法中立是国家治理体系现代化的重构,是提高国家治理能力和水平的必由之路。
 
 
 
 
注1法制日报评论员:《始终坚持党对政法工作的绝对领导》,2011年7月7日《法制日报》;《认真学习贯彻胡锦涛总书记重要讲话始终坚持党对政法工作的绝对领导》,人民网。
注2童之伟《司法中立:改善党的领导的关键》,见《炎黄春秋》2014年第9期。
注3童之伟《司法中立:改善党的领导的关键》,见《炎黄春秋》2014年第9期。
注4张绪山《“权力腐败论”与现代民主政治》见《炎黄春秋》杂志2011年第3期。
注5郭道晖《规范执政党与人大的关系》见《炎黄春秋》2012年第12期。
注6《毛泽东选集》第1卷,人民出版社1991年版,第73页。
注7“三三制”是指在抗日民主政权中大体,共产党员占三分之一,左派进步分子大体占三分之一,中间分子和其他分子大体占三分之一。
注8《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年10月第2版,第10~14页。
注9转引自张慜:《第四届全国司法工作会议的来龙去脉及其严重影响》,载于《董必武法学思想研究文集》(第四辑),人民法院出版社2005年10月版,第426~427页。
注10于一夫“以党治国”面面观》,见2010年第7期《炎黄春秋》杂志。
注11崔敏《“1958年司法部党组被打成反党集团”之原委》,见《炎黄春秋》2011年第8期。
注12《陈有西学术网》2012年5月31日。
注13周永坤《论党委政法委员会之改革》,见《法学》2012年第5期。
注14崔敏《审判独立的60年纷争》,《炎黄春秋》2012年第8期。
注15谢韬《美国的司法独立与司法腐败》,见《爱思想网》2013年9月4日。
注16赵国君《亦师亦友贺卫方》,《法治新观察》2014年9月8日。
注17童之伟《司法中立:改善党的领导的关键》,见《炎黄春秋》2014年第9期。

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