摘要:汉代是我国城市发展的一个重要阶段，城市管理已达到了较高的水平。在城市的消
防和治安上，加强预防，并采取一系列的具体措施；在城市组织管理上，加强户籍、卫生、
绿化工作，展现了汉代城市管理的独特风貌。
关键词:汉代 城市 消防 治安 城市管理
汉代是我国城市发展的一个重要阶段，城市的数量和发展水平都超过前代，而城市发展必然
带来管理水平的提高，管理措施的日臻完善。本文就现有文献、考古材料对汉代城市的管理
略予论列。
城市的消防与治安
1.城市消防
《汉书·五行志》云：“左氏传曰：宋灾，乐喜为司城，选使火所未至彻小屋，涂大屋，除
畚〓，具绠岳，备水器，畜水潦，积土涂，缮守备，表火道，储正徒。郊保之民，使奔火所
。又饬众官，名慎其职”。颜师古注曰：“司城，本司空，避武公之讳，故必其官为司城”
。司空似在先秦时期已负责消防、建筑。秦因周制，汉承秦制，当是负责建筑的官员同样负
有消防的任务。
汉代城市的消防主要由执金吾主管。执金吾原叫“中尉”，武帝太初元年更名执金吾。至东
汉，其任务是“掌宫外戒司非常水火之事”①。当火灾发生的时候，执金吾就要
组织补救
。尚书台的二千石曹”掌中者官水火”，中都官即驻在京城的各官府机构，它们的首长各负
责本部门的治安防火，但京城各署总的消防工作由二千石曹督管指导。
为防止火灾的发生，汉代政府颁有不少禁令。如《后汉书·廉范传》云：“成都民物丰盛，
邑宇通侧，旧制禁民夜作，以防火灾”。这从《秦简》中，也可得到证明。《内吏杂律》规
定，粮仓的修建要地点要远离居民住地，而且还要与饲草仓相隔离。四周围以高墙，在仓府
内不得居住无关人员。仓吏夜间熄灯时应灭掉附近的火源。对收藏器物和放置文书的机要室
，更是不准带人任何火种。夜间设有专人轮流值班看守，确保无任何火险后，才关闭门户。
白天令吏带人在府库周围巡察。新建官舍，也要远离这些地方，以防失火延及。
汉代还增置了一定的消防设施：其一是配备报警器具，在城中设立街鼓，在官府门前也建鼓
，如东汉延嘉八年，“是时连月火灾，诸宫寺如一日再三发，又夜有论言，击鼓相惊。”
②其二是备有扑火水源。如《后汉书·廉范传》云：“禁民夜作，以防火灾，而更相隐蔽，
烧者日属。范乃毁削先令，但严使储水而已”。用“严使储水”来应付火灾的发生。其三，
从《居延汉简》中可以看出，边塞守御器物中，都有消防用具，如汲器、汲水桶、长抖等，
这些虽非完全用于救火，但也是救火时所必备的消防用具。
火灾发生后，官府是要严厉追究肇事者和负责官吏的责任的。秦律规定：在居民区，如果居
民因失火烧及里门者，处罚一盾 ；如果烧毁城门者，要处罚一副铠钾。对因违反法令而导
致失火者，“官吏有重罪，大啬夫，丞任之”③，不但要处理直接责任者，就是有关官员
也要承担责任。在这方面，汉代的惩罚同样极严。如元凤四年，“五月丁丑，孝文庙正殿火
……太常及庙令丞郎吏皆劾大不敬，会赦，太常〓阳侯德免为庶人”④。〓阳侯德是因连
带责任而坐免的。可见，汉代对火灾的责任惩罚相当严厉。
2.治安管理
第一，严格把守城门，控制出入。汉代有专职官吏及士兵管理城门，于八校尉之外，设立城
门校尉，统领城门兵。《汉书·百官表》曰：“城门校尉，掌京师城门屯兵，有司马、十二
城门侯”。平时，负责管理与守卫，朝启夕闭，定时开关。《三辅黄图》曰：“汉城门皆有
侯，门侯主侯时，谨启闭也”。非常时期还增加屯兵，如汉武帝时太子叛逃，“置屯兵长安
诸城门”⑤。
城门把守极为严格。光武帝刘秀“尝出猎，车驾夜还”，守卫城门的官吏竟”拒关不开”
⑥。宫中门阁的控制更严，史载：“汉宫中谓之禁中，谓宫中门阁有禁，非侍卫通籍之臣，
不得亡入。”⑦
第二，建立禁夜制度。黑夜是罪恶的温床，为防止奸猾夜间作案，汉代禁止夜行。史载“(
彭祖)好为吏，上书愿督国中盗贼 ，常夜从走卒行徼邯郸中”⑧。不仅一般人不得夜行，
即使贵为将军亦不可例外。如：“尝夜从一骑出，从人田间饮，还至亭，霸陵尉醉，呵止广
，广骑曰：‘故李将军’。尉曰：‘ 今将军尚不得夜行，何故也!’宿广亭下。”⑨
夜里，城内有士兵巡逻，并有“击柝、击刁斗、传 五夜”的报更者⑩。当时的击柝也有
报警之用，如“豫图也重门击柝以待暴客”B11。在当时城市中，为保证夜间秩
序的安定，“禁民夜作”B12。一般情况下，捕吏夜间也不可随便入私舍。如：“捕
律：禁吏毋夜入人庐舍捕人，犯者其室殴伤之以毋故入人室律从事。”B13
第三，为了城市秩序的稳定，汉代禁止九聚饮洒。“汉律，三人以上无故九饮酒，罚金四两
。”B14只有到节庆之时，为显皇恩浩荡，才准大〓。甚至即合是遇上国之大事，也
不能会聚。如元狩 二年，“立皇太子……县乡即赐，毋赘聚。”B15
第四，重视狗的豢养和管理。狗在汉以前即作为食用，或用来维护治安。到汉代，比较重视
狗的豢养和管理，《居延新简》有“买狗四枚”的记载。官家对养狗很重视，如“石匡麦六
半共之官食狗〓 ”B16。汉代管理治安的亭皆有狗。如：“〓数亭毋狗，因朔月长□
□〓”B17，正因为一般亭皆有狗，故无狗之亭才显突出而记之。
汉代对狗的管理很重视，设有“狗监”官。如：“居久之，蜀人杨得意为狗监”，师古注曰
：“主天子田猎犬也”B18。汉代还设立狗籍，加以登记，遣失也要登记上报。汉简
中“狗少一”、“狗少二”的记载颇多，可见汉代对狗的管理很重视。其目的主要是利用狗
来维护社会治安。
第五，加大对破坏社会秩序者的打击力度。城市居民情况复杂，贵州、豪族、富商聚集。史
籍中有关城市偷盗、绑架、抢劫、诈骗等案件多有记载。如：“诸霍在平阳，奴客持刀兵入
市斗变，吏不能禁”B19。“长安市偷盗尤多，百贾苦之”B20。汉政府面对罪
犯猖厥的状况，加强了打击力度。首先，任用酷吏，打击不法。如西汉时，王温舒任河内太
守，“捕郡中豪猾，相连坐千余家，上书请，大者至族，
小者乃死，……至流血十余里”。
其又任中尉，“奸猾穷治，大抵尽靡料狱中”B21。严延年任河南太守，杀人甚多，
号曰“屠伯”B22。东汉时樊晔任天水太守，“人有犯其禁者，率不生出狱”。“闵
州为大歌曰‘……宁见乳虎穴，不入冀府寺’”B23。当然，其中也冤死了不少无辜
百姓。其次，设立专门官吏，督捕盗贼。在中央设立都尉，郡县分别设立郡尉、县尉。有时
，政府还设专人督捕盗贼。如江充入匈奴还，“拜为直指绣衣使者，督三畏盗贼，禁察逾侈
。”B24汉还设亭负责社会秩序。“高祖为亭长，乃目竹皮为冠，令求盗之薛治”。
应劭注曰：“求盗者，亭卒。旧时亭有两卒，一为亭父，掌开闭扫了作；一为求盗，掌逐捕
盗贼”B25。“又欲令人衣求盗衣， 持羽檄从南方来，呼言曰：‘南越兵入’。欲因
以发兵。乃使人之庐江、会稽为求盗，未决”。师古注曰：“求盗，卒之掌逐捕贼盗者”
B26。可见，汉代各级各地皆设有专门治盗贼的官吏。以渎职者，严厉惩罚。如“名捕
平陵明里李蓬宇游君年卅二、三，坐贼杂平陵游徼周敕攻□□市贼杀游徼业谭等之为人奴□
”B27。
城市的组织管理
1.户籍管理
对于户籍的管理，统治者历来十分重视，早在战国时期，有“举民口数，民不逃栗”B2
8。“以商之口数使商，令之厮舆徒重必当名”B29。在《云梦秦简》的《编年纪》
、《法律问答》中，有“自占年”及防止“匿户”的法律规定B30。可见，秦代户籍
的管理也是很严格的，而汉代户籍管理的措施更为具体。
其一，设置机构和官吏。据《汉书·百官表》载：汉中央“掾史属二十四人”，分西曹、东
曹、奏曹、户曹等，其中“户曹”当是负责户籍管理的部门。如西汉永始、元延年间，尹赏
为长安令，“修治长安狱，……名为‘虎穴’，乃部户曹椽吏，与乡吏、亭长、里正、父老
、伍人杂举长安中轻薄少年恶子，无市籍商贩作务，……悉籍记之，得数百人”，然后置之
“虎穴”处死B31。这就是户曹掾吏与地方官员共管户籍之事例。又《汉旧仪》曰：
“汉置中官领尚书事，……成帝建始四年罢中书官，以中书为中谒教员令，尚书郎四人，匈
奴单于营部二序主着羌夷，吏民民曹一郎主天下户口、垦田、功作”。可见，“民曹一郎”
也是参与户籍管理的。
其二，强调“人皆著籍”，实行“什伍连坐，禁止户口随便迁移，汉代法律规定，境内之民
必须著藉，脱籍有罪。汉代的《户律》原文已佚，但从后世律文可窥一斑。《唐律疏义》中
的《户婚律》，当即汉律的延续，其中有“诸 脱户籍，家长徙三年”的条文，具体处理上
的宽严，或许各朝不同，然而脱籍非法当是一致的B32。汉代还承袭了秦的“什伍连
坐制”，以便“善恶以告”。
对于迁徙者，法律有严格规定。据《秦律》中记述，迁徙者必须向有关官府申请，未办“更
籍”手续，而擅自迁居者，都要受到法律的严厉制裁B33。另外，凡民脱籍脱土，凡
隐匿不告发
，均要受到处罚。如《秦律》“傅律”规定，凡隐匿人口，里典伍老要处“赎刑”；户口诈
伪而不告发者，或赀一甲，或罚一盾，或予流迁B34。汉代也当如此，《汉书·王子
侯表》曰：“胡孰顷侯圣坐知人脱亡名数以为保，杀人，免”。师古注曰：“脱亡名数，谓
不占户籍也。以此人为庸保，而又别杀也”。陆元侯延寿”坐 知女妹夫亡命，笞三百，首
匿罪，免”。可见，秦汉政府对城乡民户之脱籍处理是 很严厉的。
其三，汉代户籍归类严格。从有关文献看，有傅籍、弟子籍、宗室籍、官籍、市籍等。傅籍
主要为征发徭役之用，不只城市有，乡村也有。汉代设立宗室籍、官籍、弟子籍，皆为了维
护其特权，使其享受许多优厚的待遇，对于违法者，则除其籍。如：“楚元王子〓等与濞等
为逆，朕不妨加法，除其籍，毋令污宗室。”B35至于市籍，则是对商人单独设立的
户籍，以区别于普通“编户齐民”，以利于控制商人。这些不同的户口名籍，体现了不同的
身份、地位和等级。名籍不同，享有的权力和承担的义务也有别。
其四，非常重视定期的“算民”或“案比”。《后汉书·皇后纪》说：“汉法，常以八月算
人”。《续汉书·礼仪志》：“仲秋之月，县道皆案户比民”。又《后汉书·安帝纪》注引
《东观汉纪》曰：“方今八月案比之时，谓案验户口次比之也”。这里的所谓“算民”、“
案比”，就是指户口的调查登记，而且东汉规定，全国各县、道都必须在每年的“仲秋”，
即八月举行。汉代名籍簿上记载的内容，从《居延汉简》中可知，有籍贯、住址、爵位、职
务、姓名、年龄、肤色、家庭成员及赀产等。
其五，实行名籍“上计”制度。各地将名籍册编造后，每至岁终要逐级进行“上计”。《续
汉书·百官志》云：“郡守之职，常以春行所在县，……岁尽遣吏上计”。郡之下的县令、
长，“皆掌之民……秋冬集课，上计属郡国。”上计不只是名籍，还包括当地的垦田数、赋
税收入和社会治安等情况，不过“名籍”是上计的重要内容之一。
2.卫生管理
城市卫生体现着城市的风貌。汉代在城市卫生管理方面，制定了不少措施。汉代专门负责管
理卫生的官吏，史料不曾记载，然而兼管卫生的吏员还是有的。在陵园，“每陵园令各一人
，六百石”。“掌守陵园，案行扫除。”B36。亭的亭父的职责之一就是“掌开
闭扫除”B37。另外，还有“中涓”官，以管居室卫生。史载：“高祖为沛公也，参以
中涓从”。如淳注曰：“中涓，如中谒者也”。师古曰：“涓，洁也，言其在内主知洁清洒
扫之事，盖视亲近左右也B38。这里，颜师古与如淳 解释不同，看来，中涓官是兼有
两种职能，既负责屋内的卫生扫除，又为“中谒”，这点在前面师古的另一解释中得到证明
。“于是高祖召其姊为美人，以奋为中涓，受书谒。”师古注曰：“中涓，官名。主居中而
涓洁者也。外有书谒，令备受之也”B39。中涓官，汉代许多著名大臣都做过，如周
勃、濯婴、靳歙等B40。中涓官的职位不高，《汉书·贾谊传》曰：“天下淆乱，高
皇帝与诸公并起，非有仄室之势以预席之也。诸公幸者，乃为中涓，其次廛得舍人。材之不
逮至远也”。但它属内待之官，一般发迹较快。汉代对清扫的质量也严格规定，如扫除不尽
，“笞之可也”B41。
对城市道路卫生，统治者很早就较注重。《韩非子·内储说上》云：“殷之法，弃灰于公道
者断手”。《史记·李斯列传》载：“帮商君之法，刑弃灰于道”。说明殷商时代即有了此
法，周秦因罢了。汉代还洒水降尘，保持道路清洁，减少灰尘污染。如《后汉书·张让传》
云：灵帝时，“使掖庭令毕岚……作翻车、渴鸟，施于桥西，用洒南北郊路。以省百姓洒道
之费”。
平时保持清洁，特殊情况更是如此。“清道、谓天子将出，或斋祠，先令道路扫洒清净”
B42。可见，皇帝外出或斋祠之日尤其要保持道路的清洁。
汉代在路的两旁开水沟，如“合战五日，死者数万人，血流入沟中”。颜师古注曰：“沟，
街衢之旁通水者也”B43。考古发掘表明，汉代大小城市都有下水道，并且排水系统
比较完备。
汉代还非常注重城市厕所的设置和粪便的处理。据文献和考古资料反映，当时宫廷、苑囿、
吏舍、军营、邮舍、民舍中均设有厕所。既有私家专用厕所，还有公共厕所。汉代不但厕所
设立较多，而且设置的位置也很讲究。汉代一般住处与厕所分开，所谓“居不杂厕”。如：
“〓就是奇觚与众异罗列诸名姓字分别部／居不杂厕”B44。
从广州发掘的汉代大墓中，可以看到许多厕所设在猪圈之上，实行“厕溷合一”。有些用木
墙与正房分开或干脆单独一间为厕B45。这样，既防止了空气污染，又便于积聚粪便
。
粪便既是宝贵的肥料，又是重要的污染源，汉代很注意对粪便的处理。为了处理好粪便，设
有专门人员。如：“〓粪土臣既往〓”B46。“粪土臣德味死再拜上言变事出印曰臣
德其丁丑舍=蒲〓”B47。这里的“粪土臣”当为管理粪便的人员。这类人员对粪便
进行集中管理。如：“
毋马牛矢／毋牛马矢(同屎)／马牛矢少十石／毋牛马矢／亭不马矢涂／马牛矢少五石／毋牛
马矢少十五石B48。从上简中可看出，对粪便集中管理，还统计其数量，显然这是一
项重农的措施，但客观上起到了防止污染，清洁卫生的效果。
3.绿化管理
绿化是改善城市环境的一个重要因素。汉代在建设城市时，就注意绿化问题，以保证整体环
境的美化。汉代的上林苑，周围数百里，内有山川林泽，规模极其宏大。除上林苑外，长安
附近另有甘泉苑，洛阳城内有西苑、显阳苑、平乐苑、芳林园、南园、濯龙园等B49
。王公贵州和官僚豪富们也在城内外大建园林。西汉茂陵富豪袁广汉 “子北邙山下筑园，
东西四里，南北五里，激流水注其内，构石为山，高十余丈”。其中“奇兽怪禽委积，奇树
异草靡不具植”B50。东汉梁冀“广开园囿”，“多拓林苑”，“又起菟苑于河南城
西，经亘数十里”B51。在这些苑囿中，除了大片的自然林外，人工营植的奇花异木
很多。如汉武帝时在扶荔官“以植所(从南越)得奇草异木，蒲百本；山姜十本；甘蕉十二本
；留求子十本；桂 百本；蜜香、指甲花百本；龙眼、荔枝、槟榔、千岁子、甘橘皆百余本
。”B52五柞宫内，“五柞树皆连抱上枝，覆荫数亩”B53。
汉代还在主要道路两旁植树。秦修弛道就规定：“三丈而树，……树以青松B54。汉
承 秦制，并设官管理。《汉书·百官表》云：将作大匠，“掌修作宗庙，路寝、宫室、陵
园木土之功，并树桐梓之灯列于道侧”。把道旁植树作为将作大臣的重要职责之一。城中宫
殿、官署、宅弟之内也木植树木。如“御史府吏舍百余区”内“列柏树，常有野鸟数千栖宿
其上。”B55城市居民宅旁，汉政府更是强行规定：“城郭中宅不树艺者为不毛，出
三夫之布。”B56
除道旁、宅旁植树外，汉代在湖池边也广植树木。据有关文献载，长安的昆明池、太液池等
人工湖边都植有许多树木，成为飞鸟的栖息之所。
双林木花草保护不力的严厉惩罚。如扶荔宫的花卉异木，“一旦萎死，守吏坐诛者数十人。
”B57，当然，这也反映了统治者的穷奢极欲，滥杀无境。同时从侧面反映其对绿化
的重视程度。汉代保护林木，禁止乱伐的诏令也很多。如《汉律》云：“贼伐树木禾稼……
准盗论。”B58又“汉诸陵皆属太常，有人盗柏者弃市。”B59东汉光武帝在
建武四年、七年皆有“吏民毋得伐树木”的诏令B60。可见，汉代是不准乱伐树木的
。
总之，汉代在城市管理的诸多方面建立起相应的管理机构，一定程度完善了城市管理机制，
保证了汉代城市的繁荣，对以后的城市管理体制也产生了不小的影响，即使到今天也还有一
定的借鉴作用。毋庸讳言，汉代城市的管理水平受到当时生产力水平的限制，其管理水平总
体不高，管理体制也很不完善，有些还处于初始状态。这些我们要用历史的观点去认识它，
才能看清它在历史长河中的应有位置。
①《汉书·百官公卿表》。
②《后汉书·桓帝纪》注引《袁山松书》。
③B30B33B34《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年第1版。
④《汉书·昭帝纪》。
⑤B43《汉书·刘屈〓传》。
⑥《后汉书·致恽传》。
⑦B42B52B53B57陈直：《三辅黄图校证》，陕西人民出版社1980年第1版
。
⑧《汉书·景十三王传》。
⑨《汉书·李广传》。
⑩《北堂书钞·武功部》引《汉旧仪》。
B11B13B16B17B27B44谢桂华等：《居延汉简释文合校》，文物出
版社1987年第1版。
B12《后汉书·廉范传》。
B14《汉书·文帝纪》。
B15《汉书·武帝纪传》。
B18《汉书·司马相如传》。
B19《汉书·尹翁归传》。
B20《汉书·张敞传》。
B21《汉书·王温舒传》。
B22《汉书·严延年传》。
B23《后汉书·樊晔传》。
B24《汉书·江充传》。
B25《汉书·高帝纪》。
B26《汉书·淮南衡山济北传》。
B28《商君书·去强篇》，中华书局1974年第1版。
B29《商君书·垦令篇》，中华书局1974年第1版。
B31《汉书·尹赏传》。
B32黄今言：《秦汉赋役制度研究》，江西教育出版社1988年第1版。
B35《汉书·景帝纪》。
B36《后汉书·百官志》。
B37《汉书·高帝纪》。应劭注。
B38《汉书·曹参传》。
B39《汉书·石奋传》。
B40《汉书·周勃传》。
B41《齐民要求》序。
B45详见《广州汉墓》上，文物出版社1981年第1版。
B46B47B48B60《居延新简》，文物出版社。
B49《东汉会要》卷八十八。
B50《西京杂记全译》卷三，贵州人民出版社1993年8月第1版。
B51《后汉书·梁冀传》。
B54《汉书·贾邹枚路传》。
B55《汉书·朱博传》。
B56《汉书·食货志》。
B58张鹏一：《汉律类纂》，转引倪根金《秦汉环境保护初探》，载《中国史研究》199
6年第2期。
B59《三辅旧事》，《丛书集成初编》本。
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