一、正义、制度正义的学理性内涵
在西方,政治正义问题几乎是每一个政治思想家绕不开的话题。他们不仅从不同的角度来理解政治正义,而且也从不同的层面提出了如何通过制度设计来实现正义的诸种方案。
古典时期,柏拉图从对雅典政治现实的体认出发,提出了一个实现正义的共和国方案。在《理想国》中,他用正义来描述理想中的城邦,以便说明正义作为理想城邦所追求的价值而存在的正当理由。其研究正义的目的,是为了找寻衡量理想政治的标准,"是为了可以按照它所体现的标准,判断我们的幸福与不幸,以及我们幸福或不幸的程度。"[2](P213)为了达到幸福的生活,理想的城邦应该是一个人们相互合作,并能满足他们多方面需求的团体。在这个团体中,由于人们自然禀赋的不同而应该占据不同的地位,发挥不同的作用。由黄金铸就的人应该担任统治者,因为他们具有智慧的美德;由白银铸就的人具有担任保卫者的勇敢美德;由铜铁铸就的农民和手工业者则具有节制的美德。这三种美德的和谐相处就产生了正义的美德,正义是与共同体相关的美德,它是其他三种美德和谐相处的一种高品质的美德。因此在柏拉图那里,所谓的正义就是组成城邦的人们各就其位、各司其职、和谐相处的社会图景。政治制度的设计只要实现这一图景,就实现了政治制度正义,一个"理想国"也就诞生了。与柏拉图一样,亚里士多德也非常关注正义问题。他区分了基于现有权利的正义和基于平等原则的正义。在他看来,基于现有权利的正义包括社会中各种明显的和暗含的正义观,它涵盖了现存法律和法律传统以及可接受的各种合法的传统。基于平等原则的正义则表现为交易平等的正义和分配平等的正义。在亚里士多德看来,为了保障基于现有权利的正义和基于平等原则的正义的实现,必须建立相关的政治制度(在他那里则是政体的不同划分,由中产阶级掌权的共和政体,是贫富两要素混合的最好的政体)、经济制度(产业私有而财物公用是一种比较妥善的财产制度,这种制度能兼备"公产"和"私有"两者的优点,进而能消除造成城邦不稳定的因素)、法律制度(法律是一种没有偏私的中道的权衡)①和教育制度(教育能启导人们的理性和培养公民的善德,并使公民能适应本邦的政治体制和生活方式)②。到了罗马帝国时期,虽然正义理念有所式微,但帝国所进行的一系列制度设置和改革措施,在客观上则有利于正义理念的实践。③而在神权笼罩一切的中世纪,以奥古斯丁和阿奎那为代表的神学政治思想家们认为,人作为有理性的社会动物,只有在社会中才能过一种幸福的生活,而正义正是人类实现这一目的所具有的德行,它是调整人们相互关系的原则。
启蒙时期的政治思想家依然十分关注政治正义问题,他们对正义诸内容进行解释的时候,首先假设了一个先验存在的"自然状态"。这个自然状态在洛克那里是一种完备无缺的自由状态,在这种状态中,自然法即人的理性是最高的不言而喻的准则,它规定了人类不可让予和不可剥夺的自然权利---自由、平等、生命和财产,而经由人们在同意的基础上签订契约而组成的政府,其最大的和主要的作用,就是保护人们的财产。虽然在卢梭的自然状态中,也存在一种不可毁灭的真实的平等,但是随着私有制的产生而出现的财产不平等成为一切不平等的根源,正是由于财产的不平等造成了人们可怕的战争状态。富人通过欺骗穷人的契约,组成了社会,产生了法律,但一切国家法律的普遍精神,是袒护强者,欺凌弱者,袒护富人,欺凌穷人。为此,卢梭坚定地认为,政府制度设置的最重要任务之一就是要防止财富分配的极端不平等。由此可见,不管是洛克还是卢梭,他们都主张,人们天生有一种不言而喻的自由、平等、安全等正义品性,但最大的不正义就是不正义的制度对正义的破坏。也就是说,政治正义还要通过某些制度正义来保障和实现。
当代政治哲学大师罗尔斯,他在批判行为主义所倡导的"价值中立"和实证分析的同时,重新举起了政治哲学研究的大旗。在他的政治哲学体系中,政治正义问题又成为研究的重点。和古典自由主义者一样,罗尔斯在构建自己的政治正义体系时,首先建立了一个理论前提---原初状态。这是因为:"原初状态的观念旨在建立一种公平的程序,以使任何被一致同意的原则都将是正义的。其目的在于用纯粹程序正义的概念作为理论的一个基础。我们必须以某种方法排除使人们陷入争论的各种偶然因素的影响,引导人们利用社会和自然环境以适于他们自己的利益,因而为达此目的,我假定各方是处于一种无知之幕的背后。"[3](P131)也就是说,作为正义原则的逻辑前提,原初状态有两个鲜明的特点,首先是所谓的"无知之幕",在原初状态下,没有任何人能够知道自己的地位和身份,对于自己的能力、智力以及体力等先天资质也一无所知,"这可以保证任何人在原则的选择中都不会因为自然的机遇或社会环境中的偶然因素得益或受害"。其次,在原初状态下,每个人都是自由和有理性的个体,"对正义的普遍欲望"限制着人们对其他目标的追逐,"每个人都被假定是在符合正义地行动,在坚持正义的制度中尽他的职责"。总之,原初状态是一种无条件的假设。[4]在此基础上,罗尔斯所建构的制度正义理论主要包括以下几个方面:第一,正义理论立足社会的基本结构即制度,他指出:"正义的主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会主要制度分配基本权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式。"[3](P5)从这一点看,他所定义的正义首先应该体现在制度正义上。第二,制度正义的标准在于利益调整的平衡。他认为,正义是构成一个组织良好的人类联合体的基本条件,也是人类社会构建理想制度的目标条件。制度正义则是调整社会利益并使其归于基本平衡状态的正义性安排。第三,制度正义是一个公开的体系,这一体系确定处于其中的人们的地位、权利、义务以及职务等。
从上面不同时期的政治思想家对正义和制度正义的不同分析,我们可以看出,正义具有广义和狭义之分。广义上的正义指的是对政治、法律、道德等领域中的是非、善恶做出肯定的判断。作为一个道德范畴,它要求某种行为要符合相应的道德规范。狭义上的正义一般指的是政治正义,它可以规定为,以权利和义务关系为核心的人们相互关系的合理状态,包含着自由、平等和公平等规定性。制度正义则是一个国家的政治制度设计能够在多大程度上体现狭义的正义,它包括政治制度的价值属性和政治制度的工具属性,它是价值属性和工具属性的统一。政治制度的价值属性是指政治制度的理想和信念是什么,政治制度应该关心什么利益,是关心大多数人的利益还是少部分人的利益,在构成社会的各个阶级阶层中,把哪个阶级阶层的利益置于优先的地位。从终极意义上讲,它可以归结为政治制度的合法性问题,也就是说一种政治制度在多大程度上被人们所理解所接受,以什么样的方式被接受。它具有明显的阶级属性。政治制度的工具属性是指它作为一种人为的设计,在多大程度上体现这种制度的价值属性及其作用、功能和效率。
人们常说理论是灰暗的,现实是残酷的。学理上的正义在现实中有时显得十分苍白。社会主义在我国的确立,使得政治正义的实现有了制度性保障,而政府问责制的确立,能够在一定程度上弥补制度正义的价值属性和工具属性相分离时所产生的不良后果,进而确保社会主义政治制度的正义性。
二、政府问责制的内涵及现有问责制存在的问题
从本质上说民主政治就是责任政治,民主政府就是责任政府。④而问责制度作为民主政治的一个组成部分,它是在宪政民主政体下责任政府的一个重要实现途径,是对政府及其官员出现不作为或作为不当行为时,进行道义和政治责任的追究,它充分体现了权责对等的民主政治原则和权力制约原则。问责制意味着在权力运作中,在并未有直接过失或触犯法律的情况下,权力行使者还需承担与其职务相关的道义责任和政治责任,它弥补了传统政治偏重对法律责任的关注而对道义责任和政治责任追究的不足,完善了对政府及其权力行使者进行追究的责任体系。对于增强权力行使者的责任意识,提高为人民服务的态度和质量,从而更大程度地保护最广大人民群众的根本利益,推动以民为本的政治文化在中国的扎根,无疑具有积极的作用。[5]
在具体的政治操作层面,政府问责制包括以下几项内容:一是行政问责的客体。也称问责的对象,是指"向谁问"。行政问责的客体是各级政府及其公务员,但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导。二是行政问责的主体。是指"由谁问"。行政问责的主体不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导对下级的问责,而且有异体的问责主体,包括人大、各民主党派、司法机关、新闻媒体与公众等。可见,行政问责的主体是多元化的主体。三是行政问责的范围。是指"问什么"。不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政做出的错误决策问责;不仅要对滥用职权的行政作为问责,而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责。问责不能仅局限于经济领域的安全事故,对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴;不仅对犯了法、有了错要追究,甚至连能力不足、有损"官体"形象的"小节"等方面也要问责。总之,从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都在问责的范围之内。四是行政问责的程序。是指"如何问"。问责中"问"的过程包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求。五是行政问责的责任体系。按照学者毛寿龙的观点,责任体系有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向执政党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责。六是行政问责的后果。问责的后果是政府及其公务员承担相应的责任,承担责任的主要方式有:公开道歉、责令做出书面检查;通报批评公开谴责、诫勉;引咎辞职、撤职、免职、责令辞职;给予行政处分等。[6]
2003年的SARS危机在我国政界引发了一股问责的热潮,问责制作为一项新制度应运而生。问责制使得中国几千年来默认的官场文化和人事任用制度受到挑战,成为中国社会转型期制度建设中的一个亮点。而2008年一系列公共安全事件的发生及对相关人员的谴责与惩罚⑤,使得如何完善政府问责机制、实现社会主义政治制度的正义成为学术界最关心的话题。一些人认为,当下的问责制存在很多漏洞和制度后门,制度前台中,官员确实被问责了,而对官员复出缺乏约束,避过风头后很容易从后门复出。[7]除此之外,本文认为,我国时下所建构的政府问责制还存在以下几点不足:
首先,在认识层面上,人们常常把问责制度简单等同于引咎辞职、上问下责和上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。以三鹿毒奶粉事件为例,当这次重大食品安全事件发生后,党中央和国务院就根据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《党政领导干部辞职暂行规定》等相关规定,先后免去对这次事故负有领导责任的市委书记、市长及有关部门负责人的职务,国家质监总局局长也引咎辞职。但这种事后问责的形式,其结果就是"有事故,便追究;无事故,便照旧",它能在多大程度上弥补这一事件对政府形象和制度正义造成的损失,还有待时间来证明。其实,问责制度关键要解决的是确保政府及其官员在平时工作过程中承担起责任。而对官员因过失做出的惩戒,通常是在事故发生之后,往往为时太晚。所以问责制度关注一切责任,惩戒则只关心事故的责任。[8]
其次,在制度层面上,我国现阶段的问责制透明度不高。实行政府问责制的基础是公民要对政府的决策、措施、方案等政务信息有知情权,这是公民参政、议政的前提条件,也是体现制度正义价值属性的基础。美国政治学家阿尔蒙德在论述信息交流对政治体系的影响时指出:"人们控制政治领导人是由来已久的民主制度的神话。民主体系自称,'人民'可以使官员了解他们的愿望,并常常在一定的时间内把那些不称职的'无赖驱逐出去'。我们早已指出,自主的利益集团、政党和大众传播工具交流结构,对确保'人民的意愿'能不断地传递给领导者是至关重要的。"[9](P164)目前,我国的行政公开透明程度虽有所提高,但仍存在一些亟待解决的问题:行政公开程序缺乏制度保障,行政官员由于拥有自由裁量权,往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息;公开的方式简单落后,即使采用网上公开的手段,但网页上的信息或是更新得较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大,等等。例如,山西襄汾溃坝事故中的企业的生产许可证在2006年就被吊销,采矿许可证也于2007年8月到期,但它一直违法生产。在事发前,当地的村民早就打了救命报告,但仍然没有引起相关政府部门的重视,最终付出了几百人死伤的惨重代价。更有甚者,当地政府对事故信息采取了严密封锁、歪曲事实的做法,使得相关信息不能及时、准确地向外界传达,给事故的救援和处理带来了很大的困难。
最后,从法理上看,政府部门职责划分不明确,导致政府问责不能有效地实施。就组织结构而言,明确的权责划分是组织有效运行的基础。政府作为一个正式组织,要保证其运行良好,就必须明确其权力与责任的边界。有限政府理念成为一种基本共识,有利于政府责任的明确。由于我国政治体制仍然是一种权力高度集中的人治型体制,党政关系错综复杂,有权无责、有责无权、职能交叉重叠的现象相当普遍,党政之间、不同层级之间、正副职之间权责区分不清。这必然导致公共权力的滥用和寻租行为的产生。当前我国问责处分的主要依据有《国家公务员暂行条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等,但仍未解决问责制所赖以建立的基础性制度问题,这就凸显出一些问题,如问责法理论据不足,问责结果难以服众,且容易使问责制异化成一种摆设,或成为权力斗争和铲除异己的新工具。[10]例如,一些地方政府在实现城市发展的过程中,自觉或不自觉地和开发商相结合而进行的拆迁运动所造成的不公正,其实质已经背离了政府应有职能的规定性。
三、制度正义价值属性和工具属性的统一:政府问责的制度化和长效化
人们常说,一个好的制度可以使坏人变为好人;而一个坏的制度也可使一个好人变坏。制度作为对某种规范、规则、价值的固定化和法律化,它是对具有阶级性属性的正义的一种表达。政府问责作为责任政府的一个方面,其本质就是问责主体对问责客体的不正义行为的一种质疑或惩罚行为。所以,当这种质疑或惩罚行为成为一种制度安排时,问责的主体才能对客体进行真正的惩罚,并使客体为其不当或不正义行为承担应有的责任。我国近年来公共安全事件频发,究其原因之一,就是问责仅仅表现为一种事发后的策略式的处理,而不是一种事前的监督和事后制度化的问责。所以,要做到真正的政府问责,就必须使问责的诸方面得以制度化和长效化。
第一,问责主体职权划分的清晰化。我国实行的是人民代表大会制度,人民代表大会是最高的国家权力机关,国家的行政机关由它产生,对它负责,受它监督。对政府进行问责和实施监督是国家权力机关的一项重要职能。我国宪法和有关法律赋予了各级人大及其常委会质询权、特定问题的调查权、罢免权等。通过行使质询权和调查权可以对有关官员起到监督、规范和警示的作用;通过"罢免"和撤职等方式可以对官员起到约束和威慑作用。这些都是人大及其常委会行使问责权的主要方式。但通过一系列公共安全事故所引起的"问责风暴"来看,通过各级人大及其常委会进行问责有一定的难度和不便,涉及到程序等问题,不能很好地解决公共安全事件的突发性。鉴于此,现阶段我们所进行的问责大都是上级政府对下级政府、上级领导对下级官员的问责。但这种问责有其内在的缺陷:问责的合法性容易受到质疑,问责的公正和公开性容易受到批评,问责的时效性容易受到诘难等等。所以在加强人大问责的同时,还应建构其他的问责主体并使其职权制度化和法律化。如党的纪检机关、政府检察机关、司法机关、新闻媒体、群众社团、非政府组织,形成一个职权明晰、分工明确、相互衔接、密切合作、监督有力的立体式的问责体系。
第二,政务公开制度化。政务公开是现代公共行政发展的一个新趋势,也是现代政府及其公务员的基本义务。真正的问责必须建立在政府行为信息公开的基础上。没有政务公开制度,官员履职情况都在暗箱之中,信息不透明,社会不知晓,问责就无从谈起。因此,建立问责制首先要求党政信息公开,除一些法律、法规和制度规定必须保密的事项外,原则上都要公开,保证群众的知情权,故必须尽快出台《信息公开法》和《党务公开条例》。同时要健全信访工作制度,确保群众信访渠道畅通,还要赋予新闻机构独立的新闻报道权和调查权,保证新闻宣传的客观性和公正性,防止新闻媒体受制于地方领导机关和个别领导干部,只报喜不报忧,甚至歪曲事实,提供虚假信息,欺骗组织,蒙蔽群众,故应尽快出台《新闻法》,使媒体运作有法可依。我国近年来发生的一系列公共安全事故,在民间引起了一些受害者和群众的强烈不满,其主要原因之一便是事发地方政府对信息的封锁,对群众知情权的漠视。所以在建构政府问责制度中,政务公开就显得尤为重要。
第三,建立政府问责的时效机制。时效是指某一事物对另一事物发生作用时在时间上的恰当性和延续性,在目的上的有效性。通过分析各种形式的"问责风暴"我们能明显地看到,现阶段我国实行的问责一般都是事后问责,其具体表现为对某一国家机关或工作人员的处罚。但真正的问责不仅包括事后追究责任,而且还包括事前的监督和处罚后的责任补偿。建立政府问责的时效机制其目的就是为了保证对政府行为的事前监督、事后处罚、责任补偿等。
第四,建立制度化的公民参与机制。现代民主政治就是政治体系比较开放、信息流通顺畅、公民积极参与的政治。责任政府就是通过公民在政治体系中的参与来影响公共政策的制定和对政府的监督。盖伊·彼得斯认为公民参与模式最大优点在于,"它强调公民参与政策过程的所有阶段,而不是仅仅在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。"[11](P144)同时公民参与作为一种政治社会化的途径,它有利于政府责任文化的形成。现代政治社会学认为,国家权力有着不断扩张的惯性,如果缺乏足够的制约手段,最终将会吞噬整个社会肌体内部的自组系统和自治能力。对国家的制约不仅要求在体制内以权力制约权力,而且要以社会权力对国家权力构成外在的平衡力量,而"民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地校正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾"。[12](P5)通过充分而有效的政治参与实现民众对政府的有效控制不仅是现代民主政治的应有之义,而且是在国家与社会之间建立权力平衡机制的关键所在。[13](P284)
[注释]
①亚里士多德指出,正义要求公平,要求判断无偏无私,法律正好是这样一个没有偏私的"中道的权衡",因此谁都承认法律是最优良的统治者。他说:"这里,只有一点是可以确定的,法律必然是根据政体(宪法)制定的;既然如此,那么符合于正宗政体所制定的法律就一定合乎正义,而符合于变态乖戾政体所制定的法律就不合乎正义。"见亚里士多德《政治学》,商务印书馆1981年第169页。
②亚里士多德认为,人的善德有三个来源:一是天赋,二是习惯,三是理性。天赋和习惯,其他动物也有,唯有理性是人类所独有的。习惯可以改变天赋,理性可以培育习惯,所以理想城邦的立法者应重视教育,应通过教育启发人们的理性和培育人们的良好习惯。教育的目的不仅仅在于培养个人的私德,更重要的是培育人们的公德,使其适应本邦的政治生活。
③例如,在公元前3世纪逐渐完备起来的罗马共和国政治体制,其中央国家机关由元老院、民众大会和高级官吏组成,不管在人员的选择方面,还是权力的行使方面,无不体现希腊雅典时期的政治正义制度。
④在汉语语境中,责任有三重含义,一是使人担当起某种职务和职责;二是份内应做之事;三是做不好份内应做的事情承担的过失。简而言之,责任首先意味着一定的社会角色做其份内之事,其次则意味着未做好份内应做之事所应受到的谴责和惩罚。见张贤明《政治责任与个人道德》,载《吉林大学社会科学学报》1999年第5期。
⑤但事实是一些受到谴责和惩罚的当事人会在适当的时间和适当的场合复出。例如,被媒体称为"最牛县委书记"的张志国迫于舆论压力被上级责令引咎辞职之后,不到九个月东山再起,担任沈铁城际轨道交通办公室副总指挥。
[参考文献]
[1][美]约翰·罗尔斯著,姚大志译.作为公平的正义---正义新论[M].上海:上海三联书店,2002.
[2]柏拉图.理想国[M].北京:商务印书馆.1986.
[3][美]约翰·罗尔斯著,何怀宏等译.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1998.
[4]孙晓春.罗尔斯政治哲学方法解析[J].吉林大学社会科学学报,2002,(5).
[5]何文盛,张恒.行政生态学视角下的中国西部地区政府行政改革[J].西北师大学报(社会科学版),2008,(6).
[6]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革,2004,(4).
[7]曹林.权力后台不除带病复出不止[N].中国青年报,2008211226,青年话题版.
[8]刘军宁.中国如何走向真正的问责制[J].新闻周刊,2004,(5).
[9][美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德等著,曹沛林等译.比较政治学---体系、过程和政策[M].上海:东方出版社,2007.
[10]毛政相.问责制:必须走向制度化[J].理论与探索,2005,(1).
[11]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[12]蒲岛郁夫.政治参与[M].北京:经济日报出版社,1989.
[13]孙观宏等主编.政治学概论[M].上海:复旦大学出版社,2003.
共[1]页