序言
    
    中国的改革开放已经走过了20年的历程。在这20年的过程中，中国一直保持了高速的经济发展和相对的政治稳定，但也产生了许多新的社会政治问题。中国的改革从一开始就受到人们普遍的关注。中国20年的经济改革的成就似乎是已经得到广泛的承认，但政治改革所获得的进展却较少得到一致的赞誉和认同。这种不认同可能产生于主观和客观两个方面的原因。从主观上讲，一些人对中国政治改革具有某种特殊的期望，而这种期望与中国现实的政治改革进程相去甚远，从而使得这些人不能认同政治改革的进展。从客观的方面看，中国政治改革是在一种渐进模式下的体制变革，比较激进的改革，在特定时间内渐进改革带来的变化较为容易被人们忽视。然而，如果我们对中国20年政治改革的进程作客观的和细致的经验性考察和历史的比较，我们将不难发现，中国政治改革所取得的进展远远超出人们一般的想象。
    本文认为，中国的政治改革是中国领导人为重建统治合法性的理性选择。改革是以政治稳定为现实目标的。改革的特点是渐进的和累积性的，它是通过一系列政策选择来实现的。通过这种渐进的改革所产生的累积效应，中国的政治体制正在逐渐地脱离过去那种极具人格化色彩的、非制度化的、不稳定的体制特征。渐进改革能否带来中国政治体制的实质性的变化和建立“长治久安”的制度合法性仍然需要等待时间的检验，然而，持续性的渐进政治改革无疑是实质性变化的一个重要的条件。此外，中国共产党在建国初期建立的规范性宪政制度是其取得统治合法性的重要制度性基础。这一根本制度所包含的许多政治内涵为持续性渐进政治改革提供了广阔的宏观制度的空间。
    
    一、政治改革的目的与政治稳定
    
    从1980年代中期以来，中国政治改革的内容和目标一直是学界十分关注的问题。进入90年代，由于对政治改革进程的不同评价和对改革目标的的不同认识而形成对政治改革的不同观点。为讨论的方便，我们可以将这些不同观点大致地分为社会中心论和国家中心论两派。一般而论，社会中心论者在学理上强调社会-国家关系互动中社会的作用，国家中心论者则强调社会-国家关系中国家的主导作用。社会中心论者对中国政治改革的进程基本上持批评的态度，他们认为，中国经济改革取得很大进展，但政治改革严重滞后，现行的政治体制已经越来越不能适应日益多样化和多元化社会的需要。国家中心主导学派对政治改革进程的态度则温和的多，他们一般认为，中国政治改革虽然滞后于经济改革，但仍然有不断的进展，为了促进经济的发展，政治体制在政治改革中不断地得到了改进。
    两种不同的评价体现了对政治改革目标的两种不同的认识和两种不同的价值追求。社会中心论者把政治改革认定为民主化改革，即把政治改革看作是扩大言论、集会、结社的自由以及扩大民主权利，促进市民社会的成长，限制政府的权力。他们中的许多人从学理上论证实现政治民主化的重要性，认为如果要进行更为彻底的市场化改革，就必须彻底改变现有政治体制，尽快建立一套与市场经济体系相吻合的民主政治体制，或者委婉地说，将计划体制下形成的无所不包的权力体制转换为合乎市场体制的有限的权力体制。也有些人则通过对西方自由民主思想的评介，主张扩大个人自由，引进民主政治体制以确立国家权力的正当性。为此，社会中心论者提出了各式各样的民主政治制度的设计方案。这些方案大多是以西方现代民主国家的政治制度为范本，主张民主宪政体制，实现人民主权原则，强化权力分立制衡机制，接受西方的人权价值观，建立自主的市民社会和宪政意义上的法治国家等等。在政治改革的根本任务问题上，社会中心论者更强调通过政治民主化解决政治统治的合法性问题。[1]
    国家中心论者把政治改革目标确定为改革不适应经济发展要求的政治体制。不管是经济改革还是政治改革，国家都是起主导作用的力量。在国家主导下，经济改革优先于政治改革，政治改革服务于经济改革。政治改革是根据经济发展的程度和经济改革的进展而选择改革的力度、时机和内容的，因此，政治改革的“相对滞后”是一种正常的现象，不能够搞不顾经济发展要求的“超前”政治改革。[2] 持这种观点的人强调20年来中国经济改革所带来的巨大成就，并确认，没有适应于经济改革要求的政治改革的支持，取得这样的经济成就是不可能的。国家中心论者还认为，中国的政治改革不是或不应该是照搬西方式民主的改革。以发展经济的这一目标为前提，他们中的一些人认为，西方式的民主化的改革并不一定会促进经济的发展，相反，在中国现有情况下，这种民主化可能会使整个社会落入政治失序的陷阱而葬送经济发展。国家中心论者一般比较重视研究经济改革和社会发展所带来的各种具体的政策问题，并提出针对性的改革方案和建议。某些一般性的改革方案包括：改革高层领导集团内部的游戏规则并使之制度化，解决公共政策的稳定性，加快国家机构现代化的进程，整治官僚的腐败和政府的滥用权力。[3] 也有学者明确反对盲目追随西方的民主价值观和民主政治体制，建议在中华文明的基础上选择中国未来政治体制，并提出以法治为导向以吏治为核心的政治体制改革建议。[4]
    有关中国政治改革的目的之争无疑对改革方向的合理选择具有重要的启示作用，并或多或少对改革的决策产生影响。然而，这些观点具有较多的主观价值判断的色彩，往往停留在“应该如何”“不应该如何”的规范伦理判断的层面上，而对许多客观行为和过程等现象缺乏有效的解释力。面对中国政治改革中的许多重大课题，社会科学的任务首先应该是以事实为基础，如实地认识中国政治改革的特点及其运行方式，并解释这些特点和方式产生的原因，为改革的实践提供可靠的知识。鉴于此，避免规范伦理目标的推断，尽量从客观事实出发，探讨和解释中国20年政治改革的基本特点和运行方式就显得是十分必要的。
    此外，不管是社会中心论者还是国家中心论者，他们的观点更多的是学术界的思想认识（且不说这些认识彼此之间还存在着激烈的争论），与官方的政策思考和政策选择的实际情况仍然存在着相当的差别。例如，中国政治改革的领导人从一开始就拒绝建立在以自由主义民主的价值体系基础上的西方式的政治制度安排，并在不同的时期反复强调这一基本的立场。国家中心论者也许会说“政治改革的目标是为了发展经济”的观点与十一中全会确定的“以经济建设为中心”的基本方针是一致的。然而，基本方针不一定就是基本的政治目标。我们可以从当时和以后的许多主要领导人的讲话中看到，发展经济提高社会生产力是为了改善人民的生活水平，体现我国根本社会制度的优越性，而经济的发展与最终实现社会共同富裕的社会目标是相辅相成的。从发展政治学的角度讲，发展经济和共同富裕是发展中国家建立统治的合法性和实现政治稳定的基本条件。
    在党和政府的大多数有关文献中，政治改革的议题常常是以政治体制改革的概念来阐述的。政治体制改革一词的定义常常较为模糊，其具体内涵也时常有所变化。这种模糊性和变化性体现了中国的政治改革在一开始就缺乏前后一致的明确目标，改革是在“摸着石头过河”的方法论指导下的进行的不断探索，以满足既能化解危机又能保持稳定的政治需求。目标的模糊性也体现了政治改革运作的实际需要。政治改革在十一届三中全会之后已经成为长期的基本共识，但在改革过程中，政治精英在政治改革的具体内容和步骤等方面常常会存在分歧。因此，改革目标的模糊性为政治精英在意识形态以及改革的具体方案、步骤和时机上的争论，提供了必要的回旋余地。但是，从邓小平时代到江泽民时代，中国领导层都一致认为，政治稳定是中国改革顺利进行的基本前提。没有政治稳定，改革就不法继续，已有的改革成果也可能丧失。因此，能否保持政治稳定成为改革领导人选择改革方案、步骤和时机的重要考虑因素，保持政治稳定一直就是中国领导人推动政治改革现实考虑的基础。
    
    二、渐进政治改革的历程
    
    中国20年来的政治改革大致可以分为行政体制改革和政治体制改革两个领域。行政体制改革包括党政分开、政企分开、干部制度的改革和四次政府机构的改革。[5] 党政分开的初衷是在党和政府之间进行必要的职能划分，主要解决的问题是，减少和排除党内的非技术官僚对经济建设的瞎指挥，阻止党的保守的意识形态对经济改革的干扰。政企分开是解决政府职能部门对企业经营的过多干预，使企业成为自主经营的经济实体，提高其经济活力。干部制度的改革是改变过去党的以阶级斗争为主的用人制度，实行以经济建设为中心的党政精英的转换。80年代进行的“干部‘四化’建设”和90年代推行公务员制度的改革，在干部人事任免制度上建立了以政绩为基础、以专业化年青化为标准的干部选拔制度以及离退休制度。这一制度的推行基本完成了党政精英由“革命干部”向技术官僚的转换。[6] 政府机构改革旨在精简机构提高效率，配合经济体制转型，削减计划经济体制下设立的经济职能部门，转变政府职能。
    政治体制改革涉及到中国政治体制的民主化和法治化的内容。这一改革在70年代末80年代初开始，由于这方面的改革对国内和国外政治因素的影响十分的敏感，其进程时断时续，其改革的内容主要有：领导体制的改进和制度化、人民代表大会制度和选举制度的改进、以及政治参与渠道的逐步拓宽。中国在民主法治方面的改革主要是在现有的政治体制的框架中进行的渐进改良，使现行的政治体制在社会经济的快速变化中能够增强其体制的适应性。
    改革过去建立在人格化基础上的领导体制是中国改革领导层最早达成的政治共识之一。结合意识形态上对个人崇拜主义的批判，改革领导层首先在中央和各级党的组织和机构中建立纪律检查委员会，恢复党内监督机制。纪律检查委员会的权力和职能在随后的改革中不断加强和扩展，到90年代其职权不仅限于调查处理违法乱纪的党员干部（包括高层领导干部），而且拥有制定各种规章制度以规范党员干部行为的权力。1980年2月中共十一届五中全会上，决定在党的中央领导机构中重新建立起经常工作机构，以改变权力过于集中在少数人手中的状况。全会还通过了《党内政治生活若干准则》，确立了温和的领导集体内部政策争论以及权力斗争的游戏规则。同年8月，邓小平正式提出进行领导制度改革方案。[7] 在随后的六年里，党对领导体制进行了一系列的改革，其中包括建立党的各级组织实行集体领导和个人分工相结合的工作制度，规范党的组织活动（定期召开党代会和规范党的选举制度），设立与党外民主协商和党内集体讨论的决策制度等。改革后的领导体制在中央一级仍然保留了“政治核心”的传统惯例，即在重大问题和决定上存在分歧的时候，由党内公认的领袖作出最后的裁决，以保证党内领导层的统一。[8] 由于集体领导的制度化，在维持党内统一的基础上基本防止了个人专制和政治动乱的发生。
    观察中国近现代政治发展的西方学者往往把立法机构是否活跃和受到尊重看作是考察其政治理性化的重要标志之一。[9] 毛以后的中共领导人则把健全和发展人民代表大会制度作为民主化建设的一个重要方面。人民代表大会制度在毛泽东时代很少发挥作用，在“文革”时期甚至一度瘫痪10年之久。1978年党的十一届三中全会提出“发展社会主义民主、加强社会主义法制”的方针，人民代表大会原有的立法功能得以恢复，人民代表大会作为经常性立法机构的功能不断加强。1982年通过的现行宪法确立了从县级人大到全国人大“一院两层”的立法机构组织模式并确定县级人大代表通过直接选举产生的制度。[10] 新宪法增加了全国人大常委会这一常设立法机构的权力，从法的基础上强化了全国人大常委会作为全国人大常设机关和常务代表的权威和地位。[11] 随着改革的进展，人大实施宪法赋予的权力的能力和在中国政治系统中的地位和作用逐步增强。尤其是进入90年代以后，人民代表大会的“逐步完善”和制度化使得这一机构的“橡皮图章”的形象开始发生变化。从1991年全国人大委员长万里开始把人大的监督工作提到与立法工作同等重要的位置以来，历届人大都无例外地强调其监督职责的重要性。为更好地行使这种职责，全国人大于1993年9月专门制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。尽管党对人大的活动和对代表的选举过程仍然有相当的控制，但这种控制已经在明显弱化。随着民主意识的普及和选举制度的改善，当选代表的自主性在逐步提高，党对人大自主性的容忍程度也在逐渐地增加。代表对党和政府的某些具体政策以及政府的施政效绩的批评越来越多。如1995年的第8界全国人大第3次会议上，人大代表对政府的工作提出许多的批评，在政府重大人事安排上出现大量的反对票，使党在政府人事方面的安排越来越感到必须考虑人大的态度。[12] 同时，在省一级人大，上级指定的人选在人大选举中落选和代表联名提名的人选当选的事件不时发生。[13] 这种情况在地方人大尤其普遍。
    政治体制改革另外一个重要的方面是法治建设。我国司法体系建立于建国后的50年代中期，但从反右运动到“文革”结束，司法体系一直没有真正发挥其应有的功能。七十年代末恢复“文革”中被撤销的检察院和法院，在随后的司法制度改革中“两院”在法律审判和司法监督方面的职能不断完善，1982年宪法确定了公开审判和人民法院独立行使审判权的司法制度，以“两院”的职能替代过去由党和行政机关办案的惯例。[14] 1980年五届人大通过《中华人民共和国律师暂行条例》，律师辩护制度在终止了23年以后得以恢复。随着律师制度和公证制度的重建，全国各地的法律顾问处、公证处相继建立。司法程序在改革中也得以不断改进，其中包括刑事诉讼制度的改革和“无罪推定原则”的确立。另外是制定各个方面的法律法规，使政府和社会的各种行动有法可依。有学者统计，从十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针以来到1997年底，全国人民代表大会及其常务委员会制定了328件法律和有关法律问题的决定，国务院发布和批准了791件行政法规，另外，全国30个省、市、自治区的人民代表大会及其常务委员会制定和批准了7000多件地方性法规。[15] 随着法律体系的不断完善，依法行政和依法治国的问题也进入党和政府的议事日程。
    在立法工作取得重大进展的同时，法律的有效实施也成为关注的问题。提高全民法律意识开展普及法制教育成为法治建设的一个有机部分。从1986年以来，根据宪法关于普及法制教育的规定，党和政府在全国实施了以五年为一期的大规模普法教育计划。在1986年至1990年间，普法教育对象涉及各级领导干部、工人、农民、知识分子、军人和学生等，学习内容包括宪法、刑法、诉讼法、经济合同法以及民法在内的10部法律一个条例。在“一五”普法中，有48万县团级以上的干部和950万一般干部，一亿多企业职工、4亿农民和4000万城镇居民参加了普法学习，其中93%的普法对象通过本单位组织的普法考试考核。在“一五”普法完成法律启蒙的基础上，“二五”普法将普法学习内容扩大到与各部门各系统工作业务相关的法律法规。以增强各行各业干部群众对与自己相关的法律知识的了解。普法计划的实施使全国八亿一千万普法对象中的七亿人接受了不同程度的普法教育，基本上完成了在全国范围普及法律常识的任务。[16] 通过10年的普法教育计划的实施，法制观念已经开始进入各项政府和企事业的工作程序。到“一五”普法结束，全国2/3的县（区）以上的政府部门聘请法律顾问，约12万多家企业聘请了法律顾问，许多大型企业还建立了法律顾问机构和工作制度。[17] 到90年代中后期，中国的法治建设进入了一个新的阶段。1995年2月总书记江泽民在中共中央举办的“中央领导同志法制讲座”上的讲话中，第一次提出了要“实行和坚持依法治国”。同年3月17日，第八届人大第四次会议批准的国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要，将“依法治国，建设社会主义法制国家”规定为战略目标之一。从1997年开始，在学者专家的提议下，党和政府的有关文件将“法制”一词改为“法治”，进一步强调了法律在中国政治生活中的重要地位。在党的十五大上，江泽民所作的政治报告中的第6节专门阐述了关于政治改革的问题，提出了“发展社会主义民主政治”、“建设社会主义法治国家”的政治目标和任务。政治报告里还明确指出，依法治国必须制度化和法律化，其制度和法律不因政治领导人的变化而变化。在“一五”普法、“二五”普法的基础上，“三五”普法工作的重点由过去学法用法的目标转向了推动落实依法治国基本方略的长远目标上来。具有关统计，到1998年底，全国有26个省、自治区和直辖市，80%的地级市，70%的县（市、区）和60%的基层单位正式作出了依法行政和依法治理的决定和决议，并成立了相应的机构。[18]
    可以肯定的说，通过20年的政治改革，中国的政治体制（包括行政体制）在制度化、民主化和法治化等方面都取得了相当的成就。
    
    三、作为政策选择过程的渐进政治改革
    
    中国自戊戌变法至1949年中华人民共和国成立以来经历过数次政治改革，这些改革几乎都是短命的，不是被保守势力的镇压所断送就是被革命所代替。中国近代政治发展始终是在改革、反改革、革命、动乱的循环中度过。中国共产党以革命手段建立政权以后，也曾几度试图通过改革建立理性化的、制度化的、稳定的国家运行机制，这些努力大多被领导人发动的革命性的群众运动所中断。然而，自1978年以邓小平为首的改革派领导人所发动的政治改革，却在“摸着石头过河”的渐进模式下持续了20年之久并仍然保持着改革的势头。应该指出，八九年的政治风波曾一度使改革陷入困境，但这并没有终止改革的继续。即使是在邓去世之后，中国第三代领导人仍然高举着邓的改革旗帜，不失时机地选择政治改革的路径。为什么邓的政治改革能够如此长期地继续？为什么这场改革没有被反改革和革命所夭折？又是什么因素使这场改革免于以往的命运？
    在八九政治风波以后，中国思想界的某些资深学者曾提出了渐进主义的政治主张，认为中国历经的诸如辛亥革命、五四运动、共产主义革命、文化大革命以及八九年风波的激进主义给中国带来的只是灾难，因此，中国需要的不是激进改革而是“渐进的改良”。[19] 另外一些学者则从国家或社会在政治改革中扮演的角色来说明政治改革路径。受国家主义影响的新权威主义者认为，在过去计划经济和集权政治体制向市场经济和民主政治体制转型时期，建立强有力的具有现代化导向的政治权威十分重要。他们主张通过自上而下的改革推动中国政治发展，靠树立国家的意志和权威强制地积累资本、有效地配置资源和快速地建立进行商品交换所需要的政治和法律秩序。[20] 而受市民社会理论影响的学者则指出自上而下改革的局限性，认为中国的市场化改革正在培育要求保障个人自由、阻止国家力量过于干预社会生活的市民社会，成长中的市民社会正在形成一股自下而上的力量，推动中国的政治改革向民主化发展。[21] 然而，无论是渐进主义政治主张、国家主义论的分析方法、还是市民社会论的分析方法都只是停留在宏观分析的领域，充其量只能是对各自改革主张的政治学与社会学注释，而对中国渐进政治改革的过程不能提供经验性的解释。
    在有关中国政治改革问题的讨论中，人们一般习惯于把政治改革看作是在经济发展和由此发生的社会结构性变化过程中，现有政治体制以及体制内权力安排所进行的必要的调整。但是，在具体运作的层面上看，政治改革首先是一种政治的选择，这种选择是于党和政府领导人对政治经济的形势和当前政治局势的认识密切相关。从中国的现实经验着眼，我们不难看出，中国一切重大的社会政治经济的变化都是以党的政策的变化为前提的，而党的政策的变化又是与党的领导核心领导层的理性选择密切相关。不从这个角度来认识中国的政治改革过程，就无法理解中国政治改革运行的特点。应该指出，中国渐进的政治改革实际上是一个不断进行政策选择的过程，而进行选择的主体是具有自身目的、具有判断能力的、并拥有决策权威的人或由这种人所组成的小的团体。在中国现实的政治体制下，这种人和小团体主要是党的领袖和领导层。政策选择以及政策的实施最终可能体现了国家与社会、以及社会团体之间的利益交换和利益在一定程度上的重新分配，但这并不能说明国家与社会关系这样过于笼统的概念足以解释中国政治改革的运行特点。所谓抽象的国家意志并不能进行具体的决策，而利益分散甚至相互冲突的社会大众通过有效的利益整合机制影响决策主体这样的情况，在中国还很少发生。[22] 因此，了解党的领导层在政治改革问题上如何进行政策选择而不是仅仅从社会经济环境变化考虑政治改革应该如何进行，就显得十分的必要。
    如果我们把渐进政治改革看成是党的领导层不断进行的政策选择过程，那么，从理论上讲，这一政策选择过程的持续必须要具备五个方面的基本条件。首先，政治改革必须能够解决所面临的社会政治危机。这种危机可能是明显的，也可能是潜在的，危机的存在给社会政治稳定带来直接的或者潜在的威胁，但这种危机可以通过改革得以缓解。其二，政治改革必须能够维持和巩固执政者（党）的政治地位，为其增加政治资源和合法性。政治改革往往是由执政者（党）推行实施的，如果改革能化解社会危机但不能维持执政者的合法地位，改革就会得不到执政者的支持甚至遭到抵制，改革进程就会因此中断。其三，政治改革必须能够基本上维持政治体制的相对稳定性和继承性。政治体制具体表现为国家权力的组织机构和和这些机构运行的规则和方式。政治改革所面临的最大挑战往往是，现行政治体制既是改革的对象，又是推行改革所依赖的组织手段。政治体制的剧烈变化不但会使改革的领导者失去推动改革的有效的组织手段，而且会使改革面临旧体制的顽强抵制而流于破产。其四；现行政治体制必须有相对的自我调整的能力。僵化的政治体制往往会成为政治改革最难突破政治障碍，迫使改革推动者不得不动员体制外的政治力量进行剧烈的变革，从而大大地增加了政治改革后果的不确定性，增加改革者的顾虑甚至动摇改革者的决心。最后，执政者（党）必须具有在实践中学习的能力，能够在改革中不断地吸取经验教训和新的知识，并能够认识和把握政治改革的结果。以上五个条件互为因果，如果不能同时满足，政治改革就不可能持续进行。[23]
    中国政治改革能够保持持续性和取得成果，最关键的原因是，改革的推动者一开始就以务实的而不是以理想的改革目标为指导，并自始至终坚持了渐进的改革模式。[24] 这种渐进改革模式能够顺利实施，则是因为改革过程中以上五个基本条件都同时具备。在改革的整个过程中始终存在着明显的或潜在的危机，改革政策的逐步实施不断地化解了这些危机，并始终保持了党的领导权和在改革中的主导地位。政治改革的政策选择是理性的和审慎的，对旧的政治体制的改革始终保持了继承和变革的相对平衡。
    毛以后的务实的改革领导层对政治改革的构想基于对当时政治体制所面临的问题的认识。在改革初期，这种认识基本上是封闭式的，其认识主要来源于他们所经历过的经验。其改革主要是回复到“文革”以前的政治体制，调整体制内部的权力分配，以及放松对社会的政治的和意识形态的过度控制。内部权力分配的调整及其制度化取得一定的成果，但也受到体制内部庞大的官僚利益团体的或强或弱的抵制。放松政治和意识形态的控制产生了一个有利于经济发展的较为宽松的社会政治环境，但也附带地产生了所谓“资产阶级自由化”的问题以及保守意识形态的挑战。面对政治改革结果的不确定性和对政治成本的考虑，政治改革的构想和行动在对旧体制进行改革和保持稳定的两难困境中不断地选择和调试其方案和行动。[25] 在这一过程中，政治改革的思路开始从封闭式的思维方式和政策选择过度到开放式的思维和制度创新。权力精英在改革经验的基础上，开始有选择地吸收外部世界的经验和探索以前没有经历过的尝试。中国的政治改革在领导层对可能产生的成本效益进行权衡和选择的过程中循序渐进地（有时是间歇式地）向前推进。
    正是因为这些因素，中国的政治改革过程表现为一种波浪式的渐进模式，即在合适的时候大胆地推动被认为是必要的改革方案，但当改革取得进展同时出现不稳定的因素时收缩改革的范围，等待下一次时机的来临。[26] 在经历了八十年代中期的“学潮”和八九年政治风波之后，政治改革的步骤显得更加的小心翼翼。进入九十年代以后，由于体制制度化程度的增强，意识形态作用的弱化和领导层的代际转换，这种波浪式的政治改革方式似乎有了某些变化，人们比较难以从时间上来划分“收”与“放”的界限，因为两种因素往往同时存在。第三代领导人在政治改革和稳定的两难选择中更倾向于以制度化的和个案处理的方式，而不是以意识形态和政治运动的方式，化解影响政治稳定的社会政治因素，从而保持了改革的良好的政治环境和改革政策实施的连续性。
    
    四、当前渐进政治改革面临的现实问题
    
    中国的政治改革与经济改革有着许多必然的联系。这种联系在改革的前10年主要体现为经济改革为统治合法性提供社会物质基础，政治改革为经济改革铺平道路。但中国的政治改革并不只限于为了促进经济发展，尤其是进入90年代后期，政治改革所要解决的现实课题已经发生了重大的变化。如果说政治体制改革过去主要是为适应经济改革和发展的需要的话，当前的政治改革已经基本转向主要是解决由经济改革和社会发展所带来的政治社会问题。
    当前中国政治改革面临的首要问题是，如何在新的社会政治经济的环境下建立新的合法性基础。在经历了20年改革的今天，中国的社会政治经济的环境已经发生了翻天覆地的变化，无论是从政治的角度还是从社会和经济的层面来看，这些变化都是极其深刻的。从政治的角度看，经济的发展和政治改革使得中国的政治结构发生了许多的变化。这些变化包括有：领导人的政治权威从过去的人格权威转向职位的权威；政治决策日益重视民主的程序和形式，尽管这些程序和形式还不完善；正统的意识形态在淡化，意识形态对社会道德和社会规范方面的影响力和控制力在弱化；政府的职能在转变，工作单位的政治控制功能和社会福利的功能都在减弱，国家对社会生活领域的影响和控制的能力弱化。从社会经济的层面来看，社会经济结构发生的变化有：从农业社会向工业社会的转型，大量的农业人口向城市流动，城市化和都市化进程加快（20年来平均有每年有1％的人口从农业转向非农业）；从指令性计划经济向现代市场经济体制的转型基本完成；社会经济发展及其发展的不平衡带来了社会利益结构的变化。
    过去中国基本上是一种单一的社会利益结构，其表现为生产资料的公有制以及国家控制几乎所有的社会资源和分配权。通过改革，新的政策承认个人利益的合法化和合理化，社会利益结构由此逐渐多元化或分化。社会利益的多元化一方面使社会形成了不同层次的社会阶层和利益团体，这些阶层和利益团体自觉地或不自觉地以不同方式影响着公共政策的制定和实施。[27] 与此同时，经济社会发展的不平衡加速了不同社会阶层的利益分化和多元化。最主要的有：在经济改革中受益的中产阶级和在不平衡发展中受损的弱势群体（包括5000－6000万的农村绝对贫困人口、1000－2000万城市绝对贫困人口如下岗工人等、以及其它低能力的社会群体若一亿人）。[28] 社会利益的分化和贫富差别的增大产生了社会利益的冲突和广泛的政治参与的要求，从而对政治的稳定和统治的合法性提出了新的要求和挑战。
    过去的20年中国基本保证了政治的稳定，包括共产党统治地位的稳定，基本政治制度的稳定，党的政治路线和基本政策的稳定以及社会的基本稳定。这种政治稳定的基础主要来自三个方面。第一，持续高速的经济增长和人民生活水平的提高。第二，可管理的政治改革增加了政治体制满足社会政治参与要求的实际容纳范围和程度。第三，对政治异己分子和有组织的体制外政治参与的“压制”。[29]
    现在，这些稳定的基础都已经开始出现新的问题。首先，以经济的增长和人民生活水平提高这种政绩型合法性基础是有一定时效性和局限性的，当经济增长放慢时这种政绩合法性就会弱化，当经济发展产生了巨大贫富差距时，政绩合法性就会面临挑战。这几年中国经济的增长开始放缓，经济出现疲软。一方面，中国政府积极解决发展不平衡产生的社会贫困问题，另一方面，经济改革尤其是国有企业的改革又产生了大量的下岗职工。分配政策的不公和再分配政策的软弱无力使贫富差距随经济的增长而扩大。其次，中国所进行的渐进政治改革依然存在着许多的局限。民主选举作为民意表达的合法渠道有利于缓解来自社会的政治压力，但这种选举仍然停留在村民自治的非政府职位的层次上，人民代表大会的选举还有许多的限制，民意表达渠道仍然有许多的梗塞，尤其是在基层和中层。中国在立法方面取得很大的成就，但在执法方面仍然存在许多的问题。司法独立和司法公正至今还没有得到有效的制度保障。由于各级党政领导对所属法院和检察院的人事任命有实际的权力，两院的财政拨款也是由所属政府来决定，因此，长期存在的“权大于法”的现象难以改变。从中国的媒体报道可以看出，在地方和基层，政府和官员“有法不依”、“执法犯法”、“徇私枉法”、“以权代法”的问题大量存在。吏治腐败、司法腐败的问题已经成为目前中国十分严重的政治问题。第三，中国政府正在加快经济全球化的步伐，随着中国经济日益融入以西方国家为主导的国际社会，中国的国内政治也日益受到来自西方国家“人权记录”的政治压力。只要中国政府想继续通过融入国际社会获得国际政治上的好处和经济利益，就不得不考虑来自国际社会的政治压力。
    中国当前政治改革的课题是如何在政绩合法性弱化的同时，通过各项政策和措施维护社会公正，并加快民主与法治的改革进程，建立制度合法性的基础。中国共产党的第十五次代表大会已经提出了这方面的任务和规划，确定了“发展社会主义民主政治”和“建设社会主义法治国家”的基本方针，规划到2010年建成一套有中国特色的法律体系和实现依法治国的政治目标。在确定时期内建立民主与法治国家体制的这一举措已经引起了关注中国政治发展的国内外学者的反响。[30] 但所面临的问题是，中国是否可以继续通过持续了20年的渐进政治改革的方式实现这一政治的目标。
    
    五、渐进政治改革的限度和制度空间
    
    渐进政治改革是在现行政治制度的框架下对作为制度外在表现形式的政治体制以及体制内权力结构进行逐渐的、适度的调整。渐进政治改革的实质是在不改变基本政治制度的性质的前提下对制度的运行进行逐步的改良。这种渐进的改良到底能走多远则取决于三个基本的变量。第一个变量是现行的政治制度框架的容纳量，它在多大程度上能够包容因社会经济结构变化所产生的基本政治需求。第二是政治体制自身的调整和完善的能力程度，在政治体制运行不能满足实际政治需要时，其自身调整和完善的能力是否具备。第三是中国社会经济结构的变化所产生的基本政治要求的总量，这种总体的政治要求会给中国现有政治体制带来什么样的挑战。在这三个变量中，最后一个变量具有较大的伸缩性，在缺乏经验性研究的基础上较难作出定性的表述，在此仅就第一、第二变量进行分析。
    中国共产党在1984年党的十二届三中全会上作出了《关于经济体制改革的决议》，该决议中将“制度”与“体制”作了理论上的区分，即把决定社会主义性质的基本制度称为“制度”，而把制度的外在表现形式称之为“体制”，并明确指出，当时全面展开的经济体制改革和将要展开的政治体制改革，决不是对社会主义基本制度的否定，而是中国的社会主义制度的自我完善。这种制度和体制概念上的区分在当时具有非常现实的意义，同时，由于将确定政治制度的基本原则和国家权力实际运行的过程区分开来，这就在理论上提供了对两者进行可比较分析的手段。[31] 这一手段对分析渐进政治改革的限度和制度空间具有重要的意义。
    中国基本的政治制度确定于建国初期，其具体的体现是1954年通过的宪法。在随后的政治运行过程中先后通过了1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法，而1982年宪法使中国的宪政规范制度得以稳定下来。如果从规范的角度看，中国政治制度的包容性和容纳量可以从中国宪政体制的规范中找到主要的制度性依据。根据宪法规定，国家的根本政治制度是人民代表大会制，国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方人民代表大会行使国家权力。这一政治制度的基本规范性内容包括两个方面，其一，国家公民通过直接选举或间接选举选出各级人民代表，组成全国和地方人民代表大会；所有人民代表和人民代表大会对选民负责，受选民监督。其二，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使立法权和对其他国家机关的组织、领导和监督权。这表明，人民代表大会制包含了“人民主权原则”“选举制”、“代议制”、“立法权至上原则”、“内阁负责制”等现代民主政治制度的要件。此外，宪法第二章还规定了与多数国家相同的公民的政治权利。宪法规定了中国共产党在中国政治活动中的领导地位。因此，党的领导体制也应该看作是中国政治制度规范性的重要内容。党的规范性领导体制是建立在以下基本原则之上的，这些原则包括了民主集中制原则、群众路线的原则、政治协商原则和依法治国原则等。
    然而，由于多种的原因，中国以往实际的政治运行体制在很多情况下并没有遵循基本的政治制度的规范。一些规范在某些特定的时期可能遵循过，但这些遵循并不是刻意的、系统性的和持续性的。这些遵循常常会因为某一特殊事件或领导人的意愿而改变或终止。政治改革中的许多举措是使与基本政治制度规范相去甚远的政治运行体制通过渐进的改革接近基本的制度规范，或通过建立新的运行体制使制度规范进入具体的、可操作的层面。中国政治制度规范与实际政治运行体制之间仍然存在着相当的差距，尽管这方面的差距正在缩小。但是，从另一方面可以说，现行政治制度规范与实际政治运作之间存在的较大的差距为中国的渐进政治改革提供了相当大的政治体制改革的合法性制度空间。
    政治发展的理论通常把政治制度化看作是现代化社会的一个重要的标志，并认为制度化为政治稳定和政治的预测性提供了基础。[32] 然而，从体制改革的经验性角度看，这一定理未必成立。以中国的改革与前苏联的改革作一比较，中国的改革以制度化程度非常低为起点的，而前苏联进行改革时其制度化程度已经相当高。结果是，中国的改革始终保持了稳定性和阶段上的可预测性，而前苏联的改革则以政治上的崩溃和随后经济上的大倒退而告终。正是因为中国政治运行体制比前苏联的体制的制度化程度低，反而使中国的政治体制具有了相当的灵活性，这种灵活性进而为中国改革领导人提供了推行渐进改革的可能性。制度化程度低这一理论上被视为现代化弱点的因素，在体制转型的现实经验中反而被证明是一个进行低成本的渐进改革的优点。[33] 中国20年的政治改革虽然使政治体制的制度化有了很大的提高，但制度化的任务远没有完成。另外，由于渐进的改革，制度化程度提高了的政治体制在持续的变革的刺激下具有了接受渐进改革的记忆和适应渐进改革的能力。
    中国实现民主与法治的政治变革更有可能通过渐进改革的方式实现。具体讲，中国的现行政治制度仍然有很大的空间来包容社会经济结构变化所产生的政治需求。政治体制也依然具有相当的灵活性。例如，中国共产党领导下的多党合作制在吸纳非党内政治力量方面仍然有很大的余地。人民代表大会制在反映“民意”、行使立法权和监督政府及其官员的行为方面仍然有很多的发展的“空间”。中共十五大提出“依法治国”的原则也可以看出中国共产党建立制度合法性的决心和治理国家方式上的灵活性。另外，中国政府和领导人在与西方的交往和在西方提出的价值观压力下也表现了灵活和务实的态度。因此可以说，只要前面提到过的渐进政治改革的五个基本条件能够同时满足，渐进政治改革的实践就可能在规范的政治制度的框架中进行下去，直至改革目标的实现。
    
    
    注释
    
    [1] 这些主张和观点多以学术论文和评论的方式发表，主要收集在《公共论从》（生活、读书、三联书店，1995-）刊物以及论文集《政治中国》（今日中国出版社，1998年版）和《中国政治体制改革问题报告》（中国电影出版社，1999年版）中。
    [2] 黄卫平，《中国政治体制改革纵横谈》，中央编译出版社，1998年，第4页。
    [3] 胡鞍钢，“旨在促进经济发展的中国政治改革”，《改革》1999年第3期，第58-64页。
    [4] 潘维，“法治与未来中国政体”，《战略与管理》，1999年第5期，第30-36页。
    [5] 作者认为行政体制改革可有狭义广义之分，狭义的行政改革仅涉及政府机构改革和公务员制度的建立，广义的行政改革除此之外还包括党政分开、政企分开和干部制度改革，因为这些改革与行政管理体制密切相关。此处选用的是广义的概念。
    [6] Hong Yung Lee, From Revolutionary Cadre to Party Technocrats in Socialist China, University of California Press, 1991.
    [7] 《邓小平选集》第二卷，第342页。
    [8] 在1989年政治风波之后，这一政治惯例由邓小平重新强调并传递给第三代领导层。见《邓小平选集》第三卷，第310 页。
    [9] Kevin J. O’Brien, Reform Without Liberalization: China’s National People’s Congress and the politics of institutional Change, Cambridge University Press, 1990, pp. 4-5.
    [10] 八二宪法之前，人民代表大会只在全国和省、自治区和直辖市设立常委会，常委会在人大闭会期间行使职权范围十分有限的权力。人大虽然拥有宪法赋予的许多重要的权力，但由于人大每年只召开一次会期仅约两周的会议，加之代表人数过多和许多代表议政能力有限，实际上很难经常性地充分有效地决议重要事项，行使应有的权力。县级以上人大设立人大全体会议和常委会这样的“一院两层”体制和增加常委会的权力以后，十分有利于人大发挥立法和监督政府的实际作用。
    [11] 根据《中华人民共和国宪法》第62条和67条，全国人大常委会所拥有的权力包括监督宪法实施权、立法权、重要人事任命权和财政监督权等。因此，全国人大常委会由过去的人大常设办事机构变成了具有实权的立法和监督的相对独立的实体，成为人大的常务代表机构。由此，人大可以通过其常委会经常性地行使宪法赋予的重要权利。
    [12] 例如，1995年5月中央组织部颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》明确规定：“由党委推荐，人大常委会决定任免的领导干部人选在人大常委会……连续两次未能通过的，不得再推荐为本地同一职位人选”，《中国共产党党内法规选编》（1978-1996），法律出版社，1996年版，第393页。
    [13] 1986年地方组织法对政府副职领导人员实行彻底的差额选举，对正职领导人也确定了差额选举为主的原则，从而使大多数省（区）出现了主席团提名候选人落选的情况。1988年前后全国有18个省（区）出现人大否决政府组成人员提名人选的情况，平均否决率达4%，其中最高的三个省有湖北省（19%）、山西省（13%）和河北省（12%）。八九政治风波以后，中央对政治体制改革实行了紧缩的措施，在1993年前后的换届选举中省级副职候选人被人大否决的比例有所下降，但浙江和贵州两省由中央提名的省长候选人在人大选举中落选。1998年的换届选举中由于选举制度的改革，一些省出现了由代表联名提名的省级领导人候选人当选的情况，代表提名副省长当选的有湖南、湖北、浙江、安徽4省。见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社，1998年版，第359-360页。
    [14]《中华人民共和国宪法》第125条和126条。
    [15] 康晓光，“经济增长、社会公平、民主法治与合法性基础“，《战略与管理》1999年第4期；但《瞭望》1999年7月26日第30期有不同的数据：国家有法律350多部，国务院颁布的行政法规有800多部，地方政府的法规5000多部。
    [16] 肖扬、刘耕、刘飏编：《依法治国论》，第158页。
    [17] 夏禹龙、顾肖容主编：《20年来中国政治体制改革和民主法治建设》，重庆出版社，1999年版，第874页。
    [18] 同上，第882页。
    [19] 见李泽厚、刘再复：《告别革命：展望二十一世纪中国》，天地图书出版社，1996年版。
    [20] 关于新权威主义的辩论产生于1988-1989年，主要论点收集在刘军、李林编《新权威主义—对改革理论纲领的论争》，北京经济学院出版社，1989。八九风波后有关新权威主义的辩论基本停止，但也仍然有人提出新的注解。例如，王沪宁认为，在中国社会转型过程中，旧的权力结构的权威弱化，已经不能有效地指导和控制社会，旧权力结构还在但权威荡然无存，需要进行结构型调整。新的权力结构需要新的权威，这种权威可以来自于推动民主。见王沪宁：“新权力结构：社会主义市场经济的政治要求”，《社会科学》，1993年第2期。
    [21] 有关中国市民社会论的观点的综述可见邓正来：“国家与社会：中国市民社会研究的研究，”《中国社会科学季刊》（香港）1996，夏季卷，总第15期，第175-183页。
    [22] 在中国一些特定的公共政策决策过程中，社会某些有势力的特殊利益团体对政府决策发挥一定影响的情况是存在的，但这种影响是零散的，非系统的和不稳定的，不能作为考虑的重要因素。此外，即使是在多元化的、公共政策决策权十分分散的所谓自由主义民主型国家，其社会力量对国家公共政策的影响力也曾受到西方一些学者的质疑。如美国学者Nordlinger曾将民主国家国家和社会政策意愿之间的关系分为分歧、部分分歧和完全分歧三种类型，他认为，在任何一种情况下国家都可以运用其行政手段和政治策略使自己的意愿转换为权威的行动，作者还详细列举了在三种关系类型中国家可以采取的种种手段和策略。见Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State，Harvard University Press, 1981.
    [23] 但必须指出，这五个条件是从理性政策选择的角度提出的最基本的条件。在这里并不排除改革领导者具有的远大理想目标和大无畏的精神。但是改革领导人更应该具有理性的和务实的态度，才能在具体的运作中实现自己的目的。
    [24] 渐进改革模式是指改革的推动者在有限的已知条件下对改革后果缺乏了解时根据其现实目标所作出的理性的、稳妥的决策。这种决策是连续性的，即当前一个决策的结果基本明了时，后一个决策对前一决策的内容进行修正和补充，以求避免盲目决策所带来的高额的改革成本。所以，在这里，渐进改革与其说是一个对某种现象的描述性概念，不如说是一个有关理性选择的分析性概念。
    [25] 邓小平1986年用极其通俗的话阐述了这一基本的逻辑。他说：“这个问题（政治体制改革的内容）太困难，每一项改革涉及的人和事都很广泛。很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清楚从哪里着手。要首先从一两件事上下手，不能一下子大干，那样旧乱了。国家这么大,情况太复杂,改革不容易,因此决策一定要慎重,看到成功的可能性较大以后再下决心”。见邓小平文选 第三卷，第167-177页
    [26] 一些美国学者将其称之为“收－放循环”的模式，见Richard Baum: “The Road to Tiananmen: Chinese Politics in the 1980s,” in Roderick MacFarquhar ed.，The Politics of China: 1949-1989, Cambridge University Press, 1993. pp. 340-471.
    [27] 李景鹏：“改革开放与中国社会政治结构的变化”, 1999年日本亚细亚政经学会上的论文。
    [28] 胡鞍钢，前引，第59页。
    [29] 康晓光，前引，第80页。
    [30] 季卫东：“中国：通向法治迈向民主”，《战略与管理》1998年第4期，第1-10页。另见前引胡鞍钢、康晓光、潘维等。
    [31] 在任何一种政治系统中，政治制度的原则性规定与实际政治运行体制之间都会或多或少地存在差别，美国政治学家威尔逊早在1885年就已观察到这方面的差别，并批评了那些只会从宪法条文来研究政治制度而不重视宪政体制实际运行状况的学者的脱离实际的态度。中国的学者在研究中国政府政治时也多自觉或不自觉地分为两派，制度学派主要从枯燥的制度规范的条文中阐述中国政治的制度性结构，而较少关注与制度不大相符，但远比制度表现形式丰富多彩的政治现实，现实主义学派则倾心于描述引人入胜的政治现实，但较少关注制度规范所提供的制度合法性的基础。最近已有学者注意到了制度于现实之间的差距的问题，并开始从两者比较的角度阐述中国政治运行的过程，如胡伟的新著《政府过程》，浙江人民出版社，1998年版。
    [32] 亨廷顿，《变化中社会的政治秩序》，三联书店，1989年版，第12页。
    [33] 美国学者Susan L. Shirk于1993完成的对中国经济改革的研究提供了一个很好的例子。在研究开始时她认定，中国的改革不会比前苏联的改革更成功，因为中国的改革是不彻底的而前苏联的改革比较彻底。但当她通过实地考察和深入研究后发现，事实与她开始时的判断恰恰相反。原因是，前苏联的改革是在制度化程度非常高（亨廷顿曾就这一点认为前苏联是与美国一样的现代化国家）的基础上开始的，所以在改革中政治体制也表现出了非常的僵化，改革推动者不得不动员体制外的力量来实现改革的目的。其结果是政治的失控和经济改革的失败。中国的改革则是在制度化程度非常低的基础上开始的，政治体制表现出较大的灵活性。中国的改革领导人巧妙地利用了这种灵活性，通过渐进的、增量式的，有时是违背经济效益原则的改革步骤推动了改革的顺利发展。见Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993。
    
    （本文发表在《战略与管理》2000年第5期，2002年被评选为北京大学第八届人文社会科学优秀成果一等奖） 

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