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媒介融合引致的四类规制问题
来源:网络转摘 作者:肖赞军 点击:1403次 时间:2017-08-21 15:57:05

 引言

  从产业发展角度来看,媒介融合可以说是一场深刻的产业革命,电信、广播电视、出版等几大产业的技术结构和产业架构,正在发生革命性变化。在技术结构上,几大产业专用的封闭性技术平台,基于IP网络发展成为通用的开放性技术平台,而IP网络的核心设计理念是承载网络与高层应用分离,网络协议采用层级结构,几大产业因而共同建构在层级技术结构的基础之上。在产业架构上,基于层级技术结构,几大产业的价值链条环节从纵向上彻底分离,在横向上交相聚合,产业边界不断消融,传统纵向一体化的产业格局完全瓦解,逐步演化成全新的横向一体化产业结构。

  几大产业的传统规制实施纵向分业规制。一方面,由于各产业的技术平台是封闭的,内容高度依附载体,服务与网络不相分离,传统规制纵向施行,对特定产业技术平台的规制,即是对这一产业的服务的规制。另一方面,几大产业之间的技术壁垒相当分明,产业边界清晰,传统规制分业施行,不同产业有着不同的法律法规,或有不同的章节和条款,规制内容全然不同,规制政策与被规制行业是一一对应的,具体的规制政策,总是可以贴上一定的行业标签。这样的规制模式被形象地称为“竖井”模式。[1]

  传统纵向分业规制,是基于其时纵向技术结构和产业架构而形成的。但在媒介融合情况下,几大产业具有层级技术结构,形成横向一体化的产业架构。于是,纵向规制框架与层级技术结构、横向产业架构纵横交织,两相抵牾,技术及产业的力量与规制的力量发生冲突,不可调和,传统规制受到全面挑战。

  传统规制面临的问题,可以归为两个层面、四种类型:一方面,在横向市场,服务与平台之间不复存在传统的对应关系,一种平台可以提供多种服务,相同或类似的业务也可由多个平台提供,不同平台提供的相同业务、特定平台提供的其传统服务范畴之外的融合性业务,应当归入哪一类别的纵向规制?这将产生规制不一致、规制不确定的问题。另一方面,横向产业架构的形成,重塑了市场竞争格局,基于传统市场结构的一些规制,在横向市场是否仍有必要?当横向产业架构形成后,基于传统产业架构的一些规制,其具体方法在横向市场是否仍可实现规制目标?两者分别产生规制不合理、规制不恰当的问题。

  一、规制不一致

  传统纵向分业规制是一种技术平台一种规制,或者说一类服务一种规制。其时不同技术平台所提供的服务,在经济特性上是截然不同的,相互之间没有任何替代性,特定业务如何规制,主要是基于其技术平台而归入相应行业的规制。

  按照传统规制的范式,不同技术平台所提供的相同或类似业务,将分别基于其技术平台而归属于对应的行业。这样的业务,对消费者而言在功能上已无差异,相互之间竞争也已十分激烈,从经济属性来看,它们本属同一市场。但在传统规制下,却因由不同的技术平台提供,而被归入完全不同的行业。[2]由于不同行业的规制目标大不相同,其规制内容判若云泥,服务提供者所承担规制义务大相径庭。这样,不同技术平台提供的相同业务,本应被一视同仁,遭受规制的程度却有着天壤之别。横向市场的相同业务,被纵向规制的藩篱人为分隔成“不同”的业务,受到不一致的规制。这是在媒介融合情况下,传统规制遭遇全面挑战的首要问题。

  最为典型的例子是宽带互联网接入业务。有线电视平台提供的线缆调制解调器接入,与电信平台提供的数字用户线路接入,从一开始就频繁发生冲突,两者之间的竞争可谓硝烟四起。但从传统规制范式来看,前者应归属于有线电视规制范畴,后者应纳入电信规制范畴,两者所受的规制程度相距甚远。比如在美国,按其传统分类规制,前者仅受到轻度规制,而后者则遭受严格规制。此外,宽带互联网接入还包括移动蜂窝宽带接入(3G、4G)、无线接入、卫星接入等方式。这些基于各传统网络平台的接入方式,按照传统规制模式也应归入与其平台相对应行业的规制。

  同时,融合性业务与传统服务之间的规制不一致,也为专业人士所关注。许多融合性业务因难以界定其服务归属而无法实施规制,这样的业务最初往往形成规制盲区而未受规制。之后,为了应对媒介融合,一些国家对传统规制在分业规制的框架内进行修正,将融合性业务同传统业务分离开来,对其单独实施轻度规制,或者免于规制。比如美国单独设立信息服务类别,将融合性业务塞入一个轻度规制的篮子。这样,轻度规制的融合性业务,与重度规制的对应的传统服务之间,所受规制程度相去甚远,规制不一致问题不言而喻。又如互联网协议电话(VoIP)和交互式网络电视(IPTV),其所受规制远不如传统语音电话和传统视频服务的规制程度之深、规制范围之广。

  在竞争日益激烈的横向市场,同样的业务遭受不一致的规制,将会导致运营商所承担的义务与其市场份额不对等。对于相同业务的提供者,即使它们的这一业务在市场份额上相距甚远,但因归属不同行业的规制,它们所承担的规制义务可能相差无几,甚至拥有更大市场份额者,因其业务归属于规制义务较轻的行业,它所承担的规制义务可能更轻。[3]

  对相同业务的不一致规制意味着,规制者事先设置了市场竞争条件,同样业务的提供者被指定在不同起跑线上。这样的规制政策违背技术中性原则,提供同样业务的不同技术平台之间的竞争,并非由市场自由决定,而是被规制者预设了。一旦规制者的选择与市场的选择背道而驰,后果将是灾难性的。所以,不一致规制彻底扭曲了市场竞争,严重损害了市场效率。

 二、规制不确定

  几大产业的技术平台曾是专用的,每一平台均形成封闭的信息回路,拥有单一的信息形式,其中电信平台提供语音信息服务,有线电视平台提供视频信息服务,出版平台则提供文字信息服务。一种业务适应哪种形式的规制,既可以依据其所依托的技术平台判断,也可以简单地通过其信息形式予以判定。在产业分立时代,这并不存在多少不确定性。然而,一旦几大产业走向融合形成通用的技术平台,封闭信息回路不复存在,对于许多融合性业务,应当施加何种形式的规制,通过传统方法加以判断已变得极为困难,规制存在很大的不确定性。

  最为常见的规制不确定,是因特定技术平台提供多种信息形式的服务而产生的。在这样的业务中,人们耳熟能详的是互联网协议电话、交互式网络电视两种业务。语音电话本应归入电信规制,但对于有线电视平台提供的互联网协议电话,是作为语音电话施加电信规制,还是因由有线电视平台提供而属于有线电视服务规制?同样,视频本应纳入有线电视规制或广播电视规制,但由电信平台提供的交互式网络电视,是作为视频归入有线电视规制,还是因由电信平台提供而应施加电信服务规制?按照前面的两种方法进行判别,将得出截然不同的结论。

  导致规制不确定的又一个因素,是不同技术平台之间的通信联系。传统技术平台是封闭的,相互之间无法进行通信联系。在媒介融合情况下,技术平台是开放的,不同平台之间可以轻而易举地进行通信联系,这种形式的通信业务也是典型的融合性业务。凯文·沃巴赫举出一个极富代表性的例子。[4]传统电信网络是双向的、开放的(“开放”指信息传输为一对一的交换机制),而广播电视网络是单向的、受控的(“受控”指信息传输是一对多的分配机制),两种网络分属不同的传输范式,比如某个用户通过宽带平台向数字电视机顶盒发送一条即时信息,对这一信息应按何种范式实施规制?在传统规制逻辑下,发送信息当属电信业务,而由数字机顶盒接收信息应属广播电视业务,这一即时信息是按电信服务规制,还是按广播电视服务规制?上面提及的互联网协议电话的两端用户,如果一方是有线电视用户,一方是电信网络用户,则也与沃巴赫所说的例子相似。其实,以IP技术为基础,各种网络互联互通,如此情形不胜枚举。基于电信平台接入互联网的用户,与基于有线电视平台接入互联网的用户进行通信联系,在传统规制框架下,都将面临这样的问题——是应按电信服务实施规制,还是应按有线电视服务加以规制?

  此外,鉴于融合性业务难以归入传统服务类别,一些国家在传统服务之外,对融合性业务单独设置规制类别,这样处理虽是意指规制的不确定性,但又产生新的不确定性。比较典型的例子是,如果电信公司在同一线路以捆绑的方式既提供融合性业务,又提供传统业务,那么对于这样的“混血”业务,规制者如何低成本地区分融合性业务与传统业务?对规制者而言,这一问题将异常棘手,越是棘手,规制就显得越发不确定。

  规制的不确定性主要产生两个问题:一是导致规制体系紊乱,二是滋生规制套利行为。被规制企业可能会利用规制的不确定性,寻求最小化规制,规避潜在竞争,逃避可能承担的义务,这种机会主义行为将使传统规制日益失效。

  三、规制不合理

  在产业分立的格局下,传统规制存在的市场基础是:因特定技术约束市场竞争受限乃至完全缺失,或者市场正趋于垄断。电信业、有线电视业是自然垄断的;广播电视业虽然不是自然垄断,但由于其频谱稀缺,竞争性频谱之间相互干扰,广播电视市场的竞争与自然垄断的破坏性竞争极为类似;报业经过一段时期的自由竞争后形成“一城一报”格局。尽管世界各国有各种理由在几大产业实施规制,但从规制形成的历程来看,传统规制首先是为了治理自然垄断,对频谱稀缺于竞争的破坏施加补救,以及防止人为垄断。

  媒介融合彻底重塑了市场竞争格局,极大地强化了市场竞争。一方面,几大产业价值链条环节的纵向分离,有力推动了服务、内容环节的竞争,即使传输网络仍是自然垄断的,服务、内容环节也可形成激烈竞争。另一方面,价值链条环节的横向聚合,使原来彼此相安无事的几大产业,相互之间形成广泛的、剧烈的竞争。几大产业从分立走向融合,原先纵向一体化的结构裂变为横向一体化的结构,传统的垄断程度很高的纵向市场结构被瓦解,日益发展为竞争性很强的横向市场,并且其竞争强度随着市场需求的增加而不断强化。

  市场竞争不断激化,电信和有线电视等产业的自然垄断属性大为弱化,频谱稀缺对竞争的破坏,通过不同技术平台之间的替代竞争而获得根本性修复,原先分立产业的市场集中的危害也大幅下降。于是,基于传统市场结构而实施的许多规制是否仍然具备合理性?或者说这些规制是否仍然必要?

  第一,随着自然垄断属性的弱化、频谱稀缺问题的缓解,传统规制下对电信物理网络的严格规制、对广播电视的严格准入等,是否仍然必要?特别是随着技术的发展,模式间竞争日益增进,旨在推进模式内竞争的备受争议的规制政策,是否仍然需要?

  第二,为了在传媒市场保持多种“声音”,促使观点和意见多样化,保护文化的多样性,同时也为了使运营商不至于在竞争缺失的不同产业形成交叉垄断,世界各国对几大产业均在一定程度上严禁交叉进入。在传统的技术框架下,交叉准入限制对分立产业的竞争格局并不构成威胁,但当原来分立的电信与传媒产业之间、各子传媒产业之间的竞争在技术上成为可能时,交叉禁入就是反竞争的。

  第三,传统规制所有权法则的集中度界点持续遭受考验。倘若特定服务面临产业外的竞争,传统规制判定市场是否存在垄断的集中度标准就不再合理。在某种意义上而言,融合拓展了市场的边界,每一服务的市场不断扩大,集中度的原有上限不再是一种必要。

  传统规制的潜在假设是市场缺乏竞争,但在一个充满竞争的市场,竞争是替代规制的最好方式。如果在竞争激烈的横向市场继续实施纵向规制,结果将适得其反,有可能抑制竞争,进而阻碍融合。

 四、规制不恰当

  面临汹涌而至的融合大潮,尽管许多有特定靶点的传统规制政策已不再需要,但并非所有规制政策的合理性都受到质疑。一些实现特定公共利益的规制政策,如普遍服务、内容外部性规制等,仍是备受关注,而对市场势力的限制,即便各大产业的市场竞争程度日益提高,也仍然不可懈怠。因为时下传输网络的竞争依然不够充分,就是模式间竞争极为普遍,防止市场垄断也是所有行业竞争规制的永恒主题。不过,即使这些规制仍属必要,但传统方法在新的产业架构下是否仍然合适?

  对内容外部性的规制,因与文化体制、政治体制息息相关,世界各国所采用的方式迥然而异。许多国家基于内容高度依附于介质,通过对渠道的严格控制而实现内容规制。在媒介融合情况下,传媒业的内容与渠道不仅纵向分离,而且与传统非传媒业的对应价值链条环节横向聚合,渠道和内容完全对立,显而易见,基于渠道而对内容施加规制的方法不再可行。在这些国家,如何实现内容规制?

  对市场势力施加规制的基本前提是,市场是可以界定的。在传统规制的所有权法则中,集中度的测度是针对特定市场(产业)的,这些市场具有清晰的边界,但融合使其边界日益模糊,市场本身变得飘忽不定,传统规制判定市场集中度的纵向市场不复存在,定义市场已经越来越困难。因此,评估市场势力的所有权法则的问题,不仅在于集中度界点的合理性(属规制不合理),更是在于定义市场的困难。

  美国太阳微系统公司曾将微软告上法庭,控诉其企图将Java软件转化为一个封闭的标准,后因法院分析标准竞争时缺乏严格的市场定义而最终未果。[5]微软在被控将英特尔操作系统的垄断势力运用于互联网浏览器市场时,法院也曾面临定义市场的困难。

  按照传统规制的逻辑,市场势力一般均与物理传输网络相连,限制市场势力主要是对物理网络严加规制。但是,微软并没有控制物理网络,但仍可通过操作系统在内容市场、应用市场肆意使用市场势力;同样,威瑞信公司也未拥有物理网络,但它通过域名系统和电话号码映射体系(ENUM),仍可轻松自如地将其市场势力运用于逻辑层之外。可以看出,市场势力并不限于物理网络拥有者,规制的靶点也不限于物理网络。分析市场势力的传统逻辑,已不再是屡试不爽了。

  由此可见,在因媒介融合而形成的全新产业架构下,普遍服务、内容外部性、市场势力等领域的传统规制,也面临着严重挑战。这些领域的规制的基本方法、分析逻辑、适应范畴,都需要进行重新审视。

  五、简要结论以及尚待研究的问题

  由传统纵向规制框架与层级技术结构、横向产业架构之间的冲突所产生的问题,可以归纳为四个方面:规制的不一致性、规制的不确定性、规制的不合理性、规制的不恰当性(表1)。这些问题可以分为两个层次。由于传统规制属于分业规制,其前提是严格的服务分类,因而在横向市场实施传统纵向规制,首先面临的问题在业务分类上陷入困境,产生了规制不一致与规制不确定的问题;之后的问题源于新的产业架构重塑了市场结构,一些传统规制已不再具备合理性,或者一些领域的传统规制虽然仍是必要的,但在新的产业架构下传统方法已不再合适。

  值得特别注意的是,上述四个问题并不是互斥的,不仅难以完全分离,甚至还相互交错。主要原因在于:其一,这些问题本身就是相伴而生的,在纵向规制框架下对横向市场实施的特定政策,可能同时产生多个问题。比如所有制规则,既可能存在规制不一致问题——相同业务的提供者所承担的规制义务与市场份额不对等;又可能存在规制不合理性问题——因市场竞争程度提高,集中度原有的上限不再是一种必要。这涉及两个层面的不同问题。其二,对于特定的融合性业务,不同的情境将会形成不同的问题。如前文的分析,有线电视公司提供的互联网协议电话导致了规制不确定问题,但电信公司、有线电视公司所提供的互联网协议电话,若在传统规制框架下按其业务平台分属于不同行业的规制范畴,则产生了规制不一致问题;至于存在规制不确定的融合性业务,与对应的传统服务之间的规制不一致问题更是颇为常见。这牵涉到同一层面的不同问题。

  无疑,两个层次四个方面的问题,不可能穷尽媒介融合情况下传统规制所面临的所有挑战。一方面,传统规制是一个庞杂繁琐的体系,而媒介融合是一场亘古未有的技术革命、规模空前的产业革命,审视传统规制在媒介融合情况下所面临的问题本身是一个渐进过程。另一方面,世界各国的传统规制各不一致,不仅电信规制各有所异,传媒规制更是有着天渊之别,所面临的挑战必然大不相同,特别是世界上三种典型模式——美国模式、欧盟模式和中国模式,所面临的挑战必定截然不同。此外,限于篇幅,本文未对四个方面的问题提出应对策略。随着媒介融合的日新月异,几大产业的规制还会出现哪些新问题?不同的规制模式,面临哪些具体的挑战?如何进行规制变革?这是尚待进一步研究的领域。

  【参考文献】

  [1]Richard S. Whitt. A Horizontal Leap Forward: Formulating a New Communications Public Policy Framework Based on the Network Layers Model[J]. Federal Communications Law Journal, 2004, 56(3):596.

  [2]肖赞军:《规制融合的欧盟模式及其启示》,《湖南师范大学社会科学学报》2013第4期。

  [3]Rob Frieden. Adjusting the Horizontal and Vertical in Telecommunications Regulation: A Comparison of the Traditional and a New Layered Approach[J]. Federal Communications Law Journal, 2003, 55(2):218, 220.

  [4]Kevin Werbach. A Layered Model for Internet Policy[J]. Telecommunications & High Technology Law, 2002.1(1): 64.

  [5]Niva Elkin-Koren and Eli M. Salzberger. Law, Economics and Cyberspace: The Effects of Cyberspace on the Economic Analysis of Law[M].Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2004:44.

共[1]页

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