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中国宪政:曲折而凄惨的开篇
来源: 作者:袁伟时 点击:503次 时间:2007/7/18 10:30:57

中国宪政:曲折而凄惨的开篇 
 
 袁伟时 

    宪政,这是人类文明的共同财富,现代文明的标志之一。中国宪政的历史是从晚清开始的。百年前,慈禧下令“预备立宪”;五年后,武昌城头的枪声敲响了这个老大帝国的丧钟,历史翻开新的一页,宪政依然有名无实。这是一个曲折而凄惨的故事。
    
    (一)代价惨重的播种和起步
    
    任何社会行动都以思想为先导。中国宪政的第一粒石子,是1835年7月由外国传教士投下的。1833年7月,德国传教士郭实猎(1803-1851)在广州创办了中国内地第一份现代期刊:《东西洋考每月统记传》。1835年6月,它披露了一节《新闻》:“英吉利国之公会,甚推自主之理开诸阻挡,自操权焉。五爵不悦,争论不止。倘国要旺相,必有自主之理。不然,民人无力,百工废,而士农商工,未知尽心竭力矣。是以英吉利良民不安,必须固执自主之利也。” 它宣扬的是国家要兴旺发达,国会和自由(自主)这些宪政基本要素是必不可少的。 
    1837年7月,它又刊登文章介绍美国的宪政:“容个人任言莫碍……每省良民立公会,自选人才忠烈缙绅代庶民……首领主在位四年遂退。倘民仰望之,欢声载道,复任四年……民齐平等……个人随意图利……效死执自主之理,由是国之列邦而兴也。” 
    1838年更是连篇累牍发表介绍和赞扬宪政的文章。先是在四月那一期上,以《自主之理》为题,肯定自由和法治是“国基”。“英民说道,我国基为自主之理。……自主之理者,按例任意而行也。……自帝王至于庶人,各品必凛遵国之律例。……设使国主任情偏执,藉势舞权,庶民恃其律例,可以即防范。倘律例不定人之罪,国主也不能定案判决矣。”“欲守此自主之理,大开言路,任言无碍。” 接着连续四期连载《英吉利国政公会》和《北亚默利加办国政之会》,详细介绍了国会的起源、运作的具体状况,并比附管子、孟子,而归结为“公会总摄之务,为英国自主之理。”“秉政之列位……所说之话,所办之事十耳所听,十手所指,难逃民之鉴矣。由是观之,其民摄总政,且操权焉。” 
    这些文章正确地介绍了:(1)公民的个人自由(自主)是宪政和现代国家立国的基础。(2)保障自由的基本途径是法治。(3)国会是推行宪政的中枢。(4)政府领导人选举产生,并接受民众监督。(5)言论自由是宪政不可或缺的条件。(6)宪政是国家兴旺发达的基础,也是使官员真正置于民众监督下、民众真正成为国家主人的基本制度。 
    不过,这个石子丢到大清帝国的水面,只激起轻微的涟漪。魏源和徐继畬都读过这份刊物,并在十多年后编纂《海国图志》和《瀛寰志略》中大量选用了其中的文章。魏源读了有关材料后,讴歌美国的民主宪政:“其章程可垂奕世而无弊……皆旷代所未闻。” 可是,作为中下级官员,人微言轻,对实际政治生活毫无作用。从地方督抚到皇帝,《海国图志》出版二十多年后讨论何以自强,却不知道这部为国家发展指出康庄大道的书!此后,要求学习西方进行政治体制改革的呼声不绝如缕,但统治者都视若罔闻。 
    文祥(1818-1876)从1858年起任军机大臣,1861年起兼任总理各国事务衙门大臣,是位高权重的满族大臣。死前不久,光緒元年(1875)上《密陈大计疏》指出:“说者谓各国性近犬羊,未知政治,然其国中偶有动作,必由其国主付上议院议之,所谓谋及卿士也;付下议院议之,所谓谋及庶人也。议之可行则行,否则止,事事必合乎民情而后决然行之。”认为这样的制度,清帝国“势有难行,而义可采取”。 这是中国最高领导层第一次议论吸取民主宪政制度的精神,改进本国的施政。 
    1884年,两广总督张树声在自己的《遗折》中把意见说得更为明白:“夫西人立国,自有本末,虽礼乐教化远逊中华,然驯致富强,具有体用。育才于学堂,论政于议院,君民一体,上下一心,务实而戒虚,谋定而后动,此其体也;轮船、大炮、洋枪、水雷、铁路、电线、此其用也。中国遗其体而求其用,无论竭蹶步趋,常不相及,就令铁舰成行,铁路四达,果足恃欤!” 这已把西方的政治制度作为救国的根本上达朝廷了。 
    启蒙思想家郑观应在1894年即甲午战争那一年出版《盛世危言》,愤懑溢于言表:“或谓‘议政院宜西不宜中,宜古不宜今。’此不识大局,不深知中外利病者之言耳。……今日本行之亦勃然兴起,步趋西国,陵侮中朝。而犹谓议院不可行哉?……噫!傎矣!” 不幸,这些无知傎言根深柢固,郑观应的诤言随风飘逝了。 
    直到1900年义和团闯下弥天大祸,231位外国人和数以十万计的中国人被杀,招致首都北京再次被列强军队占领,慈禧仓惶逃亡后,才痛感非学习西方无以救亡图存。1901年1月29日,朝廷发出学习西方变法的“上谕”,迈开了十年新政的第一步。1906年9月1日,终于宣示:“时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。” 虽然大清帝国统治者对宪政的理解稀里糊涂,但宪政毕竟由禁忌话语转变为合法语言,中国宪政史翻开了新的一页。 
    为这个迟来的宪政宣示,中国人付出了什么?在鸦片战争后60年间,主要由于不肯打开国门、认真改革腐朽透顶的专制制度,引发多次内外战争和饥荒,一亿多即四分之一中国人死于非命;给列强的赔款高达七亿多两,相当于十多年的全国财政收入。
    
    (二)清政府对宪政的理解和路径选择
    
    尽管付出如此巨大的代价,大清帝国的高层还是没有学到足够的东西。简短宣布预备立宪的上谕,明确说明他们所理解的宪政是“大权统于朝廷,庶政公诸舆论”。这个结论与西方传教士在中国播下的宪政种子相距甚远。与其说这是宪政,毋宁说这不过是开明专制的外衣。
    于是,当时的革命党人便斥之为“假立宪”;并且不惜破坏有关的活动。
    1905年9月24日,清政府派出载泽、徐世昌等五位大臣出国考察政治,火车正要启动,革命党人吴樾引爆炸弹,在轰然巨响中,死伤十余人,送行的各界人士纷纷逃命。这次考察被迫推迟。 
    这些激进分子不分青红皂白的破坏活动,日后还在延续,而且对其他反对专制的党派非常不宽容。1907年梁启超、马相伯等立宪派在东京成立以实行宪政为宗旨的政党——政闻社,10月17日举行成立大会。同盟会会员张继等十多人人竟然冲进会场,厉声咒骂,大打出手,并用草鞋击中梁启超的面颊;直至日本警察出面,才将这些暴徒逐出会场。
    平心静气地说,用一个假字全盘否定清政府的立宪,未免过于简单。
    清政府1901年4月21日下令设立“督办政务处”,1905年11月又在其下设立考察政治馆,并于1907年改为宪政编查馆,确实为筹划政治体制改革、预备立宪做了许多切实的工作。 
    (1)清政府认为教育是宪政的基础。义和团之灾结束,立即推动各地创办新式学堂。1905年9月又采纳袁世凯、张之洞、端方等督抚的建议,从下一年开始废除科举,把新式教育确立为培养人才的主要渠道。废除实行了一千三百多年的科举,意味着中国青少年的知识谱系从四书五经的束缚下解放出来,为接受现代学术文化奠立了基础。 
    (2)毅然制定《新刑律》、《新民律》和《民事刑事诉讼法》,以西方的大陆法系取代实行了二千年的中华法系;同时推行司法体制改革,接受司法独立、法律面前人人平等、罪刑法定等现代法律的基本原则和建立法治国家的观念。尽管要把这些原则和观念真正变为日常运行机制还很艰巨,毕竟以此为制度变革的目的,无疑与废除科举一样,是震古烁今的改革。作为预备立宪的重要措施,这些成果一直被人民共和国成立前的历届政府沿用或承认。 
    (3)清政府根据各国经验认识到,推行地方自治是预备立宪非常重要的一环。1905年8月朝廷接纳刑部侍郎沈家本等人的奏请,下令奉天和直隶试办地方自治;总结经验后,又于1909、1910接连颁布《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》。这些章程规定各地分设选举产生的议事会和董事会,实行民主自治。 
    辛亥革命前,很多省区省级以下(不包括省)的地方民主自治机构已经成立过半,有些省(如浙江)的城镇乡议事会成立已超过90%!加上法律和司法体制改革,三权分立的雏形在各地显现。 
    清帝国的政权一直以来都是到县或相当于县的机构(如直属厅)为止,县以下没有政府官员。以三权分立的自治体为社会的基层,这是一个非常有远见的选择。
    对一个古老的宗法专制帝国说来,不能不承认这是翻天复地的变化。
    (4)改革官制,向现代行政体制转变,也是预备立宪的重要一步。中国传统的六部制被内阁制取代,尽管出现了“皇族内阁”的逆流,但制度框架已经确立。 
    (5)影响十分深远的是清政府全面启动了全国性的宪政研究和宪政教育。地方自治局、自治研究所、自治讲习所等官方机构遍布全国,培训了一大批推行民主选举的骨干。派出官员和士绅到西方和日本考察宪政、地方自治蔚然成风。官方大量收集、翻译和出版了各国实行宪政的资料和书籍,并且宽宏大度允许报刊宣扬宪政,讨论预备立宪中遇到的各项问题。总的说来,当时出现的全国性的民主宪政教育的热潮,主要是立宪派的功劳,但很大程度上是官方支持和参与的。 
    (6)1909年9月各省谘议局陆续成立;第二年9月“豫立上下议院基础”的全国资政院也成立了。尽管清政府把他们规定为谘询性的机构,但议员们认真履行自己的职责,加上报刊跟踪报道,引起各方强烈关注,中央和地方议会雏形已经浮现。 
    百年回首,这些行动岂能以一个假字了得?从路径选择的角度看,其中不乏值得认真研究可供后人吸取的经验教训。
    
    (三)内外压力下的选择
    
    不能把清末预备立宪看作是清政府单方面的行动。清政府所以要走到这一步是多种力量博弈的结果。
    首先是列强环伺,俄罗斯赖在东北不肯依约撤兵,华侨在各国饱受欺凌,俄日竟把中国的领土作为战场,英国则趁机入侵西藏,如此等等,激愤难平。在日俄战争中,后起而号称实行宪政的“蕞尔小国”日本打败了专制的俄罗斯这样的老大帝国,也给仍在泥淖中挣扎的中国人极大的刺激,觉悟到政治体制对国家盛衰的作用。尽管当时中国的经济在高速发展,但是,这个广土众民的国家太落后、太贫困了,增长的速率掩盖不了满目疮痍;而内政腐败,官员贪黩,更成为经济增长的主要障碍。众多因素汇合,前景渺茫。加上进入20世纪,大批士子和士绅或东渡日本,或负笈欧美,对比强烈,如鲠在喉,不吐不快。
    救国的激情让各方人士无法沉默。三种力量在博弈:守旧,改革,革命,此消彼长,决定着中国之命运。
    首先是政府内部不同声音在激辩。
    出使各国大臣梁诚、汪大燮等人对世界发展大势和中国远远落后于列强有深切的感受,他们联名上书朝廷:强调“保邦致治”,“全出宪法一途”,为此应从三事着手:“一曰宣示宗旨……将朝廷立宪大纲,列为条款,謄黄刊贴,使全国臣民,奉公治事。一以宪法意义为宗,不得稍有违悖。”“二曰布地方自治之制。”“三曰定集会、言论、出版之律。集会、言论、出版三者,诸国所许民间之自由,而民间亦以得自由为幸福。” 
    甚至地方督抚和朝廷高官也不再缄默。八位总督中有五位奏请立宪。出国考察政治的大臣也异口同声,一致赞同立宪。 
    本土的工商业特别难以忍受官员的需索。著名企业家张謇一针见血地说:“非朝廷力持宪法,笃守大信,巩固臣民权利,不能使实业振兴”。 
    更令清政府头痛的是各派政治势力正在集结,他们各自提出的纲领吸引着各方人士特别是知识阶层,形成强大的社会思潮,第一批现代政党在各地陆续出现。 
    原来的保皇派转化为旗帜鲜明的立宪派。随着一些德高望重的士绅与他们联手,声威大震。1907年10月,以梁启超为实际领袖的政闻社成立,推举马相伯(1840-1939)为名义领袖——“总务员”。马氏是复旦公学的创办人、著名的中国天主教领袖人物、学者和社会活动家。他在政闻社成立大会上,以《政党之必要及其责任》为题发表演说指出:“人类之乐有国家也,所以求常保神我之愉快也。……故欲完国家之责任,莫要于使国内之人各得其欲。”“天下虽无绝对之良政治,而有绝对的恶政治……质而言之,则曰专制。专制政治,束缚人人之神我,使不得申,故有国家曾不如其无。故生为专制之国民者,必当以排除专制为唯一之义务。”而由于人们各有其欲,就会出现不同党派,“吾是吾所是,而不能谓人之尽非。此国家所以能容两政党以上之对立也。故吾侪忠于本党,而不嫉视他党,可以为光明正大之辩难,而不可以为阴险卑劣之妨害。” 立宪派与社会各界人士合作,不但在当时请开国会的宪政运动中起到非常重要的作用,辛亥革命爆发后对比较平稳地转移政权、稳定各地局势也举足轻重,其功劳绝对不比革命党人小。 
    至于以同盟会为中心的革命党人,他们前仆后继进行了“十次革命”,虽然多数是规模和影响都很小,但对清政府确实是生还是死的威胁。清政府加快改革无疑有消弭革命于无形的意图。
    
    (四)认识错误和迟疑的代价
    
    不过,在内外压力下,清政府并没有作出恰当的选择。它颁布的第一个宪法文件《钦定宪法大纲》就有一些很奇怪的条文。例如,“用人之权,操之君上,而大臣辅弼之,议员不得干预。”“君上调遣全国军队……凡一切军事,皆非议员所得干预。”“宣战、讲和、订立条约……国交之事,由君上亲裁,不付议院议决。”“皇室经费,应由君上制定常额,自国库提支,议院不得置议。”内政外交大事仍然由君主专制,诠释了所谓“大权统于朝廷”的具体内容! 
    这当然同统治者不肯轻易放弃手中的权力有关。不可轻视的是其中也包含着认识错误。这些认识错误又与选错老师有关。对比大清帝国的《钦定宪法大纲》和日本的《明治宪法》,其中就有不少共同点。说得准确一点,清朝的《钦定宪法大纲》有很多抄自《明治宪法》,而比后者更为落后。例如,《明治宪法》规定:“天皇统率陆海军。”“天皇规定陆海军之编制及常备兵额。”“天皇行宣战、讲和及缔结各种条约。”利用这些条款,日本的军部成了直属天皇的机构。因此,与现代化各国不同,日本军队不但不受内阁管辖,反而操纵内阁,把国家推向实行军国主义疯狂对外侵略的罪恶道路。这些都被《钦定宪法大纲》变本加厉移植过来了。至于“臣民之权利义务”一章,两个文件从标题到具体条文,如出一辙。两者都把国民称为臣民而不是国民或公民。两者都规定“按照法律”可以剥夺“臣民”的各种自由,从而为制定恶法镇压公民敞开了大门。日本的宪法和法律是以德为师的,而那时的德国宪法和法律遗存的专制因素甚浓。当时的大清帝国是以日为师的,日本学者直接参与了中国法律和宪法的制定。与当今日本麻生外交部长大言不惭的断言相反,日本给亚洲各国在政治体制上开创了一个很坏的先例。 
    从1904年开始,大臣上书和民众呼吁立宪便此起彼伏,互相呼应。派大员到国外考察,实行三权分立、地方自治的宪政体制等等建议,已一一见诸奏章。1906年以后,在立宪派策动和朝廷预备立宪的上谕下达后,各界人士纷纷组织各种立宪团体。1907年以后,请开国会的群众性请愿活动接连不断。1909年10月14日,各省谘议局第一次会议开幕,11月18日各省谘议局代表便在上海开会,讨论请开国会事宜。1910至1911年由各省谘议局和谘议局联合会领导的四次请开国会运动,把请愿活动推向高潮。 
    这些请愿活动直接表达了民意,特别是商人和知识阶层的意愿。是接纳还是拒绝民意?历史处在大转折关头。请愿者要求立即召开国会,实行宪政。19名督抚也于1910年10月25日联名致电军机处,要求“立即组织责任内阁”、“明年开设国会”。如果朝廷能够洞察形势,顺从民意,中国历史就将翻开新的一页,避免不必要的破坏,比较顺利实现社会转型。 
    自上而下的改革,通常需要有雄才大略并掌握实权的改革家当机立断,力排众议。可是,当时的皇族和摄政王都是一些庸众,他们没有改革家的气魄和胸怀。面对汹涌的群众性的请愿浪潮,他们只作出缩短三年,提前于1913年召开国会的决定,便以为万事大吉了。请愿团体,他们下令解散。学生举着“立宪救国”的标语上街请愿,他们强行驱赶,强迫复课。更荒唐的是,打着官制改革的旗号,他们竟然推出一个“皇族内阁”!正常的对话渠道被堵塞,激进主义向民众招手。 
    历史大转折关头,总会有各种不同的主张在争夺信众。压迫和压制只能造就偏执。革命派是组织和观念都很庞杂的人群。他们虽然标榜民主,关注的中心却是从“异族”手中夺权,为此不惜使用除推进立宪以外的任何手段。在他们眼中,和平请愿、要求政府立宪都是怯懦。暗杀、起义,从满族这些“外国人”(孙中山语)手中夺权是最好的选择。当权者在大转折关头的迟疑,为他们上场扫清了道路。 
    当时最为激进的是无政府主义。他们在东京、巴黎办报刊,互相呼应。但他们不过是同盟会中的一个小流派。兴中会、同盟会的纲领及其主要领袖的言论,有些就是极为激进。“盖天下万事万物无不为平均而设”。 
    1911年10月30日,步历代皇帝的后尘,隆裕太后下“罪己诏”;开党禁;答应组织完全内阁,不以亲贵充国务大臣。11月3日,眼看革命烽火无法扑灭,对宪政做了多年研究的清政府,公布了第二个宪法文件:《十九信条》。这个宪法文件废除了《钦定宪法大纲》的荒唐条款,代之于民主宪政制度应有的条文;按照现代宪法的标准看来,倒也中规中矩。不过,这来得太迟了,已无法取信于民。著名儒商、江苏谘议局议长、请开国会运动的主要领导人之一的张謇说得好:“大局土崩,事机瞬变。因不充分之立宪,致不得已之罪己,亦不能取信。” 这就是中国宪政开篇的总结。国家大事,选票和法治隐退,枪杆子决是非,天下从此多事。中国人的艰难岁月开始了。
   原载于《经济观察报》
 


 

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