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风险社会与行政国家再造:——一个行政学的阐释框架*
来源:网络转摘 作者:刘鹏 点击:53次 时间:2017-12-11 20:31:42

   内容提要:通过对风险社会以及古典行政学相关理论的分析,同时结合发达国家风险治理的国际经验,本文认为风险社会所诱发的行政国家的适应性激变,对传统行政国家的三大基础提出了不同程度的冲击和挑战,推动了风险国家的形成。作为一种新的治理类型,风险国家在国家的角色职能、国家能力、制度范式以及行政文化等方面,都与传统行政国家存在着明显的差异。作为当今世界最大的发展中国家,中国社会面临着社会各类风险的叠加效应,同时中国的国家建设面临着建设现代行政国家和融入风险国家的双重任务。本文认为只有采用“1+1”的综合融入式建构策略,中国才能有效同时面对不同风险的叠加挑战,并将风险治理有机地融入到国家治理能力和体系现代化的进程之中。

   关键词:风险社会;行政国家;风险治理;理性科层制;风险国家

   

一、背景与问题

   

   自德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)于1986年在其德文著作中提出“风险社会”(risk society)的概念之后,风险社会相关理论及其研究已经走过了30年的历程,随着安东尼·吉登斯(Anthony Giddens)、斯科特·拉什(Scott Lash)、玛丽·道格拉斯(Mary Douglas)等诸多著名学者就风险社会及其衍生出来的理论概念开展了更加深入的研究,风险社会理论已经成为后现代社会学理论研究中的重要学说[①],其价值在于“似乎更具有洞察力和学理性,揭示了风险的现代性本质”[②],并且通过对全球化和现代化的深刻反思,从而传达出了“对未来世界很具权威的预警性”[③]。

   如果我们跳出一般意义上的社会学理论视角,而从行政社会学的角度来分析,就会发现风险社会的兴起,对于自20世纪初以来所形成的行政国家(administrative state)模式带来了新的挑战,因为行政国家的传统基本上是建立在现代性和理性化基础之上的,决策和治理过程也都以结果的确定性为前提,而风险社会下的高度不确定性则带来的是“有组织的不负责任”,同时“传统的相对狭窄的技术性的风险管理越来越难以满足现代社会和未来社会发展的需要”[④]。那么,风险社会的来临,对于行政国家的治理模式在哪些方面有所挑战?以科层制体系为基本要素的行政国家是否需要在一定程度上的改革甚至重塑?如何处理和平衡好行政国家与新的可能治理模式之间的替代关系?

   与此同时,虽然贝克、吉登斯等人关于风险社会理论的系列著作直到21世纪初期才被翻译成中文,但由于“当下中国的现代化同时拥有工业化和自反性现代化的特征”,在极短时期内所需要完成“压缩的现代化”(compressed modernization)过程[⑤],其在快速城市化和工业化进程中所面临的发展问题,与风险社会的理论有很多的契合点,因此仅仅十多年时间,中文世界中的读者对于风险社会及其理论的熟悉程度大为提升。而在现实世界里,频繁爆发的自然灾害、日益严峻的环境污染、触目惊心的食品药品事件、损失惨重的安全生产事故等自然和社会风险因素正在以聚集和叠加的态势冲击着当代中国社会,也拷问着政府的风险治理能力。根据《求是》下属的《小康》杂志社针对社会公众连续六年所开展的“最受关注的十大焦点问题”调查,食品安全、医疗改革、社会保障、环境保护、房价、就业等与社会风险问题密切相关的问题连续多年都被列入其中⑤。

   因此,在2016年3月通过的《“十三五”规划纲要》中,“风险”一词在一共出现了14次,其中重要的论述包括“有效运用和发展金融风险管理工具。防止发生系统性区域性金融风险”、“建立风险识别和预警机制,以可控方式和节奏主动释放风险,重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力”、“落实重大决策社会稳定风险评估制度”等⑥,足见风险及其治理已经不仅仅是书斋里的理论概念,而成为了社会公众和政府所关心的重要议题。然而,对于正在积极完成民族国家建设(national state building)过程的当代中国而言,风险社会的来临会对中国的国家建设进程产生哪些影响?传统行政国家的转型过程对中国有哪些启示?

   

二、作为行政社会学概念的风险国家及治理

  

   作为一种客观存在物质和主观感知意识,风险对国家治理的挑战自古以来便有,例如历史学家汤因比(A.J. Toynbee)在其《历史研究》中就多次提到游牧社会出现的军事风险对中央集权国家治理的影响,以及瘟疫流行对文明体系维续的挑战等[⑥]。但自从进入工业化所带来的现代性风险社会之后,由于各类风险产生的原因愈发复杂和多样,导致其对国家治理的这种挑战就变得更加系统性、全局性和不确定性。我们需要进一步深入探究的是,这些具体的挑战会否日积月累,倒逼传统行政国家在治理方式上做出适应性激变,最后推动其在整体治理形态层面上的转型升级?

   从行政学研究的历史可以发现,传统的行政国家主要建立在威尔逊的政治-行政二分法、韦伯式科层制理论以及西蒙的行政科学三大基础之上,到了二战以后还融入了福利国家(welfare state)、监管国家(regulatory state)等具体的职能元素,然而这些具体职能元素的渗入,并没有撼动以上提到的三大基础,在一定程度上反而强化了行政国家的角色和职能,例如福利国家的出现,恰恰凸显出了基于政治和科学基础上的国家再分配职能的重要性。然而,与以上具体职能元素不同的是,风险社会的来临及其挑战,将直接催生出风险国家(risk state)这样一种新型的后行政国家的治理体系,其根源在于风险社会的挑战所引发的激变,会对传统行政国家的三大基础形成冲击甚至重构的效果。

   首先,对于威尔逊、古德诺等人所强调的政治-行政二分法,其原意是强调行政活动相对于政治活动的相对独立性和专业性,因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”[⑦],只不过古德诺更加强调政治与行政必须协调一致,原因在于“法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪”[⑧]。这种政治与行政二元区分的前提仍然在于公共政策的制定与执行的相对清晰,然而,这 种相对清晰的特征在风险社会的环境下正在变得愈发模糊。在风险社会下,由于各种不同风险所带来的冲突和矛盾爆发瞬间具有非常强的即时性,同时化解这些冲突和矛盾也往往需要更强的专业人才。因此让传统行政国家在应对政策的制定与执行的区分上缺乏足够的时间差,以及一体化的专业化人才。也就是说,社会风险的有效化解需要更加迅速和集中化的决策-执行体系。此外,当社会风险控制不力需要进行责任追究的时候,由于风险治理过程中往往存在很多的未知因素与模糊性,因此政治-行政二分的方法往往会带来政治与行政责任的推诿。

   其次,传统韦伯式的科层制体系原则所包括的一些核心特征法制化、层级节制、公私分开、专业化、专职化、非人格化等,在风险社会的环境下也暴露出了不适应症。例如强调层级节制,往往会损害社会风险化解的速度与效率;非人格化则在一定程度上降低了应对风险的灵活机动性;即便是专业化和专职化,虽然符合风险行政的发展趋势,但也会带来严重的技术化倾向而忽视对风险的综合治理。正如哈默曾经对科层制所提出的深刻批判,“科层制用理性的组织行为来取代人们之间的社会行为”、“科层制度会将政治问题转化为行政和技术问题”[⑨],而充满不确定性的风险行政虽然离不开对风险的理性评估,但也并非一切问题都能变成理性的行政和技术问题,因此科层制体系在更大程度上是适应工业社会现代性所发展结果,在后现代性色彩更为浓厚的风险社会里需要重新完善。

   再次,西蒙的行政科学理论曾经为行政国家的发展做出了强大的科学和理性的指引,然而西蒙意义上的行政科学理论在很大程度上仍然是在谈论确定性意义上的科学规律,而对于现代系统科学意义上的模糊性和不确定性没有充分的估计,所以该理论其实隐含的假设是理想意义上的行政行为的价值是理性的,路径是清晰的,结果是确定的,但是在风险社会到来之后,风险行政的行为的决策价值不再是线性的理性思维,路径选择变得更加多样和模糊,而结果则更是充满了不确定性。也就是说,风险行政的兴起,在西蒙的行政科学理论中掺入了更多的不确定性和非线性的因素,而这将在一定程度上会充实和丰富行政科学的理论范式。

   如上图所述,我们可以发现,风险社会的到来及其所诱发的行政国家在治理方式上所做出适应性激变,对传统行政国家的三大基础都提出了不同程度的冲击和挑战,最后确实有可能推动其在整体治理形态层面上的转型发展。因此,我们可以讲风险国家定位为一套传统行政国家在进入风险社会之后,在不确定性的环境下对社会风险进行有效治理和总体控制,以促进国家公民安全感、降低风险危害的新型国家治理体系。进一步的问题是,如果风险国家确实有可能取代传统行政国家的治理范式,那么它在哪些国家治理的层面上能够将其与传统行政国家相区分开来呢?

   

三、角色重塑:系统风险的驾驭者


   一直以来,特别是近代民族国家形成以来,国家究竟应当扮演哪些角色,履行哪些职能,一直是各个社会科学学科所争论和研究的焦点,但从总的发展趋势来看,国家在人类公共生活治理中的角色和职能是渐趋强化的,特别是20世纪初现代行政国家的形成,更是一个里程碑式的标志。从西方的古典政治经济学者的“守夜人国家”(Night-Watchman State),到现代福利经济学家们所倡导的“福利国家”(welfare state),再到20世纪80年代以来的“监管国家”(regulatory state),国家的角色从消极的秩序维护者,再到积极的社会财富再分配者,再到市场经济竞争的裁判员,已经经历了多重变换,并增加了许多新的内容与元素。然而,这所有的角色讨论,都是建立在一个共同的关切基础之上,那就是作为一个公共事务治理主体,国家应该给人类的公共生活提供怎样的公共物品,其具体的角色的差异,只不过是在不同的历史阶段所体现出来的不同需求公共物品的差异。

   承接以上的分析逻辑,我们可以发现,随着风险社会的来临,对风险及其背后的不确定性危害的有效控制,正在成为人类社会日益扩大的公共物品需求。正如有的学者所总结的,风险社会下不同社会阶层的不平等的体现不再仅仅是社会阶级地位,而是所处的社会风险状况,对于平等的争论也不再限于稀缺资源的分配,而更重要的是变成了风险分配[⑩]。因此,与阶级社会中重要重点旨在消除资源的稀缺性不同的是,在风险社会下国家的治理目标开始转移至控制风险,让公民获得足够的确定感和安全感。换而言之,国家的角色再次出现了多重性的转变,即成为一个能够对源自现代性所产生的系统风险的驾驭者。

   风险驾驭者这样一种新的角色定位,虽然与此前的角色要求虽然有一致的地方,但更多的还是明显的差异。无论是秩序,还是福利,或是规则,这些公共物品的供给更多的是建立在对现代性的追求之上,且都假设国家对于改进社会治理和提高公共生活质量的方向是明确的,国家与市场、社会的边界也是明晰的,因此把主要的焦点放在如何实现和优化角色的方向上。

   然而,风险国家所要提供的控制风险公共物品,是基于对现代性反思的基础上,如果通过现代性的方式来控制风险,反而容易南辕北辙。而在系统风险面前,由于风险本身没有确定的边界,同时国家不再对风险本身的结果拥有确定性,因此也不再是全知全能的化身,国家与市场、社会、公民等其它主体的边界开始变得模糊,不再也无法垄断对于知识与风险的控制权,而需要更多的与市场、社会、公民个体等其它力量来协商共治,以便分散和化解风险,形成新型的风险善治局面。换而言之,相对于传统的行政国家,风险国家需要以更加系统、开放和灵活的方式来解决复杂系统的风险治理问题。


四、能力延展:嵌入风险的能力体系

   

   国家能力(state capacity)建设一直是现代行政国家研究的重要议题,也是现代行政国家的基本属性。在斯考切波(Theda Skocpol)看来,国家能力的本质就在于国家相对于统治阶级的自主性程度及其影响[11]。迈可·曼(Michael Mann)则区分了两个层面的国家权力:国家的专制权力和基础权力,并强调国家基础权力就是国家能力,即国家事实上渗透市民社会,在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力[12];列奥纳多•宾德(Leonard Binder)结合一些发展中国家政治发展中的危机,认为应当从国家国民身份认同、合法性、参与性、渗透性和分配性问题五个维度来分析国家能力的危机及其发展[13];王绍光教授则指出国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力,主要是指中央政府能力,并系统性地列举出了强制能力、汲取能力、监管能力等八大国家基础能力[14];通过对第三波民主化之后的国家失败现象的反思,美籍日裔学者福山(Francis Fukuyama)提出强大的国家能力与法治、问责制政府一样构成了现代国家政治发展的三大要素,并有针对性地指出发展中国家在实现政治转型时,应当特别注重国家能力的建设[15]。

   然而,以上关于国家能力的种种划分和讨论,基本上都是建立在现代性理论基础之上,即强大的国家能力是民族国家追求现代化进程中的重要目标,而所有的国家能力所要应对的挑战也都是现代化过程中确定性、规律性的问题。然而,风险社会的到来,从根本上改变了国家能力建设的外部环境,原因在于随着工业化和世俗化进程的推进,新的不确定性类型不断出现,国家能力建设所要面对的传统议题逐步地开始变得模糊不清,就好像一个强大的铁拳不再是击碎石块,却打到了一团棉花上,国家能力在越发多样的不确定性风险下变得不再那么强大。例如国家和公共安全风险因子,尤其是非传统安全风险因素的系统性激增,导致国家强制能力的建设面临前所未有的挑战,而欧债危机等近年来的财政风险集中爆发事件,也对国家汲取能力的建设提出了新的问题,而核电、转基因、辐照等一系列充满不确定性和双重性的科学技术的发展,更是正在重塑对着行政国家监管能力的内容和要求。

   另一方面,风险社会下的国家能力虽然依然很重要,但其建设过程也并不再是一个线性学习和优化的过程,而是一个穿越迷宫式的路线实践地图。由于社会所面临的主导风险种类与一个国家所处的经济社会发展阶段密不可分,以食品安全风险为例,已经完成工业化进程的发达国家所面临的是转基因技术的不确定性风险,以及微生物污染所带来的生物性风险,处于工业化中期的大部分发展中国国家则主要面对的是因人为掺假和环境污染所带来的化学性风险,而处于工业化初期甚至农业社会的最大不发达国家则为食物难以保存而容易变质腐烂等物理性风险所困扰。所以,处于不同阶段的国家所面临的主导风险差异明显,国家能力建设并不存在一个完全意义上的学习榜样或导师,而需要结合自身的发展阶段摸索进行。

   最后,由于“许多限制和控制风险的努力,实际上变成了更大的不确定性和危险”[16],这就意味着国家能力本身也可能会产生新的风险。在传统的行政国家中,国家能力因其能够化解不确定性、控制风险而被寄予厚望,但风险社会中的国家则不再是天然的保障屏障,摁下葫芦起来瓢,由于风险不确定性的系统性特征,国家的干预和介入在一方面确实降低和控制了某些风险,但与此同时也有可能创造出新的风险,例如国家在借助于疫苗预防强制接种的手段控制流行性疾病风险的同时,也增加了人群因接种疫苗而发生不良反应的风险;国家在设置严格的产品质量标准来加以防范产品安全风险的同时,却有可能因为产品生产成本过高而带来数量降低、价格上涨的经济风险;国家制定更加严格的环境标准来对环境风险加以监管的同时,却有可能导致未达标企业关门而增加失业风险[17]。因此,在风险社会里,国家能力建设的实质,从原来单向度的能力强化,逐步演变成在风险重构过程中的比较与平衡过程,换而言之,国家能力建设需要嵌入到日益增加的风险体系之中,在风险化解与风险再造两个方面取得某种策略性平衡。


五、制度反思:理性科层制的局限

   

   作为源自于工业社会里所建立起来的现代行政国家,理性科层制是其重要的组织范式与功能基础,甚至在很多学者看来,理性科层制本身已经内化为工业社会和现代性的组成元素和象征符号。然而,以高效专业著称的理性官僚制,在人类进入以信息化和个性化为特征的后工业社会之后,就开始出现诸多不适应的地方。例如,经济学者唐斯(Antony Downs)就指出科层制会产生信息的“等级歪曲”和组织权威的流失,随着其组织规模不断扩大,会因为专业分工的协调难题,以及决策的缓慢而日益僵化[18]。巴泽雷(Michael Barzelay)则指出如何塑造以用户为驱动力的服务组织,成为具有竞争力的服务提供者,是理性科层制所面临的重大挑战[19]。哈默(Ralph. P. Hummel)则强调现代性灌输的是无处不在的工具价值,官僚制度就是工具价值的表现,它“可以控制官僚们的精神和心理,并将这些功能内置于等级制度和劳动分工等组织结构中”[20]。就连倾向于替科层制辩护的学者古德赛尔(Charles. T. Goodsell)也不得不承认,理性科层制确实存在着“两难处境和繁文缛节”、“众多政府机构参与执行”以及“被分散的公共行动”等难以克服的障碍[21]。

   如果说以上学者对理性科层制的批判主要是基于后工业社会来临的新形势下所提出的,那么风险社会的到来,则给理性科层制提出了更大的适应性挑战。与传统社会迥异的是,不论是技术性风险,还是制度性风险,风险社会下的风险都带有强烈的不确定性和系统的复杂性,基于专业分工基础的理性科层制善于处理确定性的线性复杂问题,但对于这种强不确定性和系统复杂性的问题则显得有些力不从心,这就好比物理学上的牛顿力学与相对论之间的关系。有基于此,贝克尔才反复要打破原有封闭和僵化的科层制体系,要“再造政治”以应对风险,即破除专业知识的垄断,实现管辖权和决策结构的开放,政策制定不能仅仅是专家和决策者的专利,而应当成为多方利益相关者的协商与对话,从而来应对全球风险社会的来临。同时,除了开放和公众参与之外,复杂系统风险问题的化解不能完全再依靠专业分工的科层制组织体系,而需要更多地依靠更加灵活、扁平化以及一致协作的新型网络组织形态来加以应对。

   此外,跟传统行政国家主要聚焦于客观公共问题的应对之外,风险社会更加注重对社会公众风险观念和认知的构建与引导,其原因在于,因为在主观上看,风险观念是人们主观认知的一种产物,不同的制度和文化都会对这种观念产生影响,因此风险在本质上具有非常明显的文化基因特性,所以“风险的治理形式不是规则而是符号:更多的表现为水平的无序和混乱,而非垂直的秩序和等级”[22]。也就是说,客观事实的风险与主观认知的风险往往存在不一致性,风险国家需要同时面对来自两者的挑战。然而,跟客观事实风险不同的是,主观认知的风险感往往都带有强烈的个体体验色彩,往往会因为个体的知识结构、生活经历甚至性格爱好而有较大差异,这就需要国家在引导个体风险感知的时候,必须以差异化和个性化的路径来推进,而这恰恰是理性科层制的短板,因为理性科层制更为擅长的是开展高高在上的整体化、标准化的宣传工作,而非基于平等地位的差异化和个性化的风险交流工作。

   最后,正如贝克尔、吉登斯等学者提出来的,风险社会的秩序与传统的阶级社会不同,其带有更强的网络化和扁平式色彩,阶级社会中的等级制度变得更加模糊了。相对于生产资料分配的不公平而言,风险社会中的风险分配则更加具有公平色彩,无论高低贵贱,都很难完全幸免。因此,在风险治理过程中,需要一个更加关注公平价值的组织体系来加以应对,而理性科层制最大的价值关注是效率和成本,在应对风险过程中往往更加看重成本-收益分析,在外部力量参与有限和内部资源条件约束的情况下,往往容易形成“保护强者,牺牲弱者”的应对政策,由此不但不能违背了风险治理的公平的伦理原则,对于风险本身的有效控制和治理也会有影响。正因为如此,胡德等学者在他们所提出的提高政府风险管理能力的建议中,第一条就是强调要克服科层制中因官僚利益而可能引发的责备逃避(blame avoidance)[23]。笔者曾经研究过的中国农民食品安全风险问题遭到忽视也是一个明证[24]。为此,面对风险社会的治理,理性科层制不仅仅在结构和流程上,在价值上也存在较大的局限性。


六、文化重构:建构风险行政文化


   行政文化是一个既悠久又新颖的概念,其概念范围介于单个行政机构组织文化与整个行政系统的政治文化之间的中间地带,主要指行政官僚所共同持有的价值观、态度、信念等,而这些共同的观念会对他们的行政行为产生重要的影响作用[25]。理性科层制下所孕育出来的科层制文化(bureaucratic culture),具有一些鲜明的特征,其中包括“基于威权特征的高度控制;单向度的自上而下传达,较少相互沟通;组织成员更倾向于维护稳定和服从秩序,主动性的空间十分有限;决策过程复杂重复且非常集中;开启创新进程的积极性不够;具有较高程度的一致性;既有的观念和传统很难更新和改变”[26]等。

   这些特征在本质上与理性科层制的内在要求确实存在很高的相关性,也基本上都是比较中性的概括和评价,在工业社会的环境下,既是其专业和效率的保障,又是其保守与专断的根源,所以往往表现出较强的适应能力。然而,在进入风险社会的新阶段之后,这些特征就会出现不适应症,例如习惯于高高在上和威权控制的官僚人员,往往很难适应自下而上的风险评估以及基于平等的风险交流过程,上层官僚在制定风险管理目标时,往往喜欢自上而下的强推和分解目标,而缺乏将中下层官僚和社会公众纳入到管理目标参与过程的动力,结果带来的是极少数上层官僚和专家对风险的关注与防控,而其它主体则成为被动的风险看客。此外,面对风险社会的高度不确定性和系统复杂性,需要政府官员具有更强大的学习和创新能力,面临瞬息万变的风险态势来调整和创新应对策略,而长期以来已经习惯于因循守旧、照章办事的行政官僚们,即便有鼓励创新的制度环境,但仍然在本能上倾向于按照已有的经验和传统来应对风险,学习和创新的主动性都会受到约束,从而难以适应风险社会的新型挑战。

   在现实行政世界中,囿于传统行政文化的保守和局限,导致行政官僚在开展风险治理活动中产生观念错位,此后被迫加以更新的例子并不少见。其中典型的例子就是风险预防原则(Precautionary Principle)的历史发展。在20世纪70年代以前,部分西欧国家在面对当时日益严峻的空气污染等环境风险问题时,曾经试图通过完全科学分析的方式来指导相关立法工作,后来逐步发现当时的科学技术在分析空气致害因子存在明显的模糊性和不确定性,同时很多因果性的联系机制在短时期内很难通过确定的科学证据来加以发现和验证,为此从联邦德国的《1974年空气污染控制法案》开始,逐步开始将基于风险预防原则纳入到环境风险治理过程中,而后又逐步应用到食药安全、核能技术等风险领域,并且扩展至奥地利、比利时、丹麦、法国、希腊等国家[27]。相对于传统的科学原则,预防原则强调在没有科学证据证明人类的行为确实会发生环境损害的情况下,要求国家和社会采取预防措施,防止可能损害的发生,对于未知和不确定的风险治理具有更强的针对性。时至今日,预防原则已经成为欧盟国家风险治理的重要原则和行政文化,也对美国、澳大利亚等国家产生了重要的影响,这就是风险国家新型行政文化的重要组成部分。

   由此可见,风险治理在本质上是一个由政府、市场和社会多方参与,由风险评估、风险预警、风险管理和风险交流等环节构成的开放式流程,在某种意义上需要一种不同于传统行政文化的风险行政文化与之相匹配。跟以上传统的科层制文化有所不同,风险文化更强调基于协商和共治的网络治理,以及双向的风险交流和沟通,同时鼓励组织成员更加积极主动地拓展治理资源和空间,以及在风险治理过程中的首创精神,决策过程网络化和扁平化,倡导观念和传统应当随着治理环境与社会公众的变化而与时俱进。值得注意的是,这种新型的风险文化并非要简单地取代或者颠覆传统的科层制文化,而是在其原有基础上加入以上特征的元素,从而让风险治理的过程更加灵活、多元以及人性化。

   在传统行政文化下,一旦出现了风险爆发的灾难或事故,按照专业分工、权责对应的行政文化,必然就要涉及到对灾难或事故追究责任的问题,这既是维护行政国家正当性的举措,也是保障此后风险行政的保障,而政治问责往往也必须基于客观、中立和科学的因果关系基础之上。然而,在风险社会的环境下,由于很多灾难或事故的发生带有一定偶然性,风险积累与最后的爆发之间是否存在必然的因果关系,往往在科学上很难加以发现和证明,这种管理过程中要求的明确问责与科学上的难定因果在很大程度上机会产生冲突。为此,基于单一个体的政治问责文化,就有必要向基于多元集体的风险共担文化转变,即在不确定性的风险爆发之后,并非简单地由任一方个体来承担责任,而应当由国家、社会、市场等多元组织的集体来共同承担风险。典型例子就是当疫苗产品被确定为发生预防接种不良反应(Adverse Event s Following Immunization, AEFI),政府就没法完全通过产品质量责任去追究相关方的责任,而只能建立起以政府为主导、市场和社会参与的不良反应补偿机制来对受害者加以补偿,而这就是新型的风险共担行政文化的重要体现。

   

七、走向风险国家:兼论对中国的启示


   正如贝克尔所言,“想要在现代性(我更愿意称之为第一次工业现代性)和世界风险社会(或称第二次反思现代性)之间划出一条界线的想法显得很天真甚至是矛盾的”[28],风险社会的到来,并非是一个突如其来的过程,而是在融合与冲突中逐步嵌入到现代社会的结构中来的。基于国家-社会的二元互动关系,这种渐进式的嵌入过程,也逐步会对传统行政国家的结构和功能产生重塑效应,风险国家的新型治理形态则应运而生。

   然而,从知识社会学的角度看,虽然风险国家并非是要完全取代传统行政国家,但是为什么风险国家可以成为一个相对独立的治理类型概念,是必须要论证清楚的。从前文已经可以看到,风险社会的复杂性、不确定性以及建构性等特征,对传统行政国家所建立的三大基础——威尔逊的政治-行政二分法、韦伯式科层制理论以及西蒙的行政科学三大基础都提出了不同程度的冲击和挑战。此外,我们还可以看到:在国家的角色和职能上,风险国家更为重视如何能够成为一个能够对源自现代性所产生的系统风险的驾驭者,并保护其公民免受风险的侵扰和焦虑;在国家能力维度,风险国家不再是原来单向度的能力强化,而是逐步演变成在风险重构过程中的比较与平衡过程,也就是说风险应对和控制能力正在成为一项新的基础能力,并渗入到其它各项能力建设之中;从制度层面分析,基于专业分工和功绩制的理性科层制的局限暴露无遗,更加具有扁平化、弹性化和网络化的风险组织模式显得更加具有适应性;最后从行政文化角度来看,更加灵活、多元以及人性化的风险文化也慢慢融入到传统的科层制文化里,成为风险治理进程中的新型行政文化。由此可见,风险国家是指以控制和治理风险作为核心职能、采用超越理性科层制的风险组织模式,同时与市场、社会等非国家组织充分开展授权与合作,并形成了基于不确定性和建构性特征的风险文化的一种新型的国家治理形态。

   在世界风险社会已经来临的时刻,风险国家正在成为一种新型的国家治理形态和模式,它不仅仅是停留在理念和制度层面,更加已经深入到风险治理的政策实践过程中,在许多国家的环境保护、自然灾害减灾防灾、食品药品安全、生产安全与职业病防治、核能安全利用开发等实际政策过程中都已经开始得以建立和运行,在金融监管、能源安全、互联网规制、社会治安防控以及反击恐怖主义等领域也开始崭露头角。

   而从治理的流程来看,国际风险治理理事会(IRGC,International Risk Governance Council)将风险治理界定为一个由政府、市场和社会多方参与,由风险评估、风险预警、风险管理和风险交流等环节构成的开放式流程,并出版和发行了一大批针对全球各国在气候变暖、核能利用、纳米科技、生物能源和基因技术等领域风险治理的政策评估和建议报告。此外,美国的风险管理协会)(RIMS, the Risk Management Society)、英国的风险管理研究院(IRM, Institute of Risk Management)以及伦敦政治经济学院风险分析及监管研究中心(CARR, Centre for Analysis of Risk and Regulation)等一系列关于风险治理及监管的非营利组织和研究机构都开始扮演重要的政策角色。

   2010年,在总结其成员国组织风险监管经验和教训的基础上,OECD出版了其关于风险监管的专题政策报告,即《风险和监管政策:改善对风险的治理》(Risk and Regulatory Policy: Improving the Governance of Risk),对风险监管框架与法律、治理机构、基于风险基础的监管改革、风险评估与管理的指引等内容提出了具体的政策建议[29]。世界银行于2015年发布了题为《风险与机遇:为了发展而管理风险》(Risk and Opportunity: Manage Risk for Development)的2014年年度报告,对风险管理的基本原则,以及包括家庭、社区、企业以及监管部门等社会各个系统的角色要求进行了系统总结[30]。这都是风险国家治理模式正在全球范围内逐步扩展的具体体现。

   作为当今世界最大的发展中国家,中国社会所面临的风险形势是异常复杂的,最大的特点在于社会各类风险的叠加效应,即一方面既要应对主导的工业社会的现代风险(例如环境污染、交通安全、产品质量安全、生产安全等),另一方面还需要同时面对一些前现代风险(如自然灾害、地方性流行疾病等)和后现代风险(如信息安全、基因和纳米技术风险等)的考验,人类社会几乎所有的各类风险都浓缩在极短的时期内爆发,形成了对中国社会的巨大风险威胁,客观上对中国国家的风险治理能力和体系提出了更加严峻的挑战。

   与此同时,中国的行政国家同样也面临转型的问题,一方面中国的行政国家建设仍然在进程中,一套专业、高效、廉洁和基于功绩制的官僚体系,仍然是中国行政改革的重要目标,而另一方面科层制的一些典型弊病却在中国的行政过程中更加显露无遗,而且这样一套半科层化的官僚体系在较长一段时期内都会长期存在。有基于此,与其它国家不同的是,中国的国家建设面临着建设现代行政国家和融入风险国家的双重任务,应当如何破局和推进?

   发展中国家在行政现代化方面虽然存在后发劣势,但也具有一些明显的优势,体现在中国应对风险社会的问题上,由于理性科层制尚未完全建立,因此中国可以更加主动地在建设现代行政国家的过程中融入风险国家的元素,即在推进行政体系改革的过程中,并不完全按照理性科层制的模式来指导,而是将西方发达国家在风险治理改革中的一些经验融入进来,例如在灾害或事故责任追究过程中,除了对确定风险部分采用行政问责制之外,对于不确定风险部分可以通过责任保险补偿的方式来加以归责;在面对风险事件中,除了政府之外,应当建立起企业、社会、专家学者、媒体以及公民个体参与治理的制度化机制,避免政府陷入单打独斗的尴尬境地;在设计绩效考核指标体系的时候,除了客观的投入-产出指标之外,还需要将公众的主观评价或观感列入其中,引导政府不能忽略对公众的风险沟通和教育工作等。只有采用这种“1+1”的综合融入式建构策略,我国才能有效同时面对不同风险的叠加挑战,并将风险治理有机地融入到国家治理能力和体系现代化的进程之中。

   * 基金项目:国家自然科学基金项目“基于RIA分析框架下的中国食品安全监管体系评估及优化研究”(71573264);中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果(16XNA003)。

   [①] Ulrich Beck,Risk Society: Towards a New Modernity,  London: Sage Publications,1992;Anthony Giddens, A., Modernity and Self-Identity: Self and Society in the Late Modern Age, Stanford:Stanford University Press,1991;Scott Lash, Reflexivity and Its Doubles—Structure Aesthetics Community, in U. Beck,A. Giddens and S. Lash(eds.), Reflexive Modernization, Cambridge: Polity,1994;Mary Douglas,Risk and Blame: Essays in Cultural Theory, New York: Routledge,1994.

   [②] 杨雪冬:《全球化、风险社会与复合治理》,《马克思主义与现实》,2004年第4期。

   [③] 薛晓源、刘国良:《全球风险世界:现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔

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   [⑤] 贝克、邓正来、沈国麟:《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希•贝克的对话》,《社会学

   研究》,2010年第5期。

   ⑤ 鄂璠:《2015最受关注十大焦点问题:食品安全仍热医疗改革回温》,《小康》,2015年第23期。

   ⑥ 中共中央:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,人民出版社,2016年。

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