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加快推进社会治理创新若干问题的思考
来源:网络转摘 作者:岳金柱 点击:398次 时间:2014-05-22 16:31:09

  推进国家治理体系和治理能力现代化,特别是社会治理体系和社会治理能力现代化,实现从“管理”到“治理”的转变不可能一蹴而就,需要经济、政治、文化、社会、生态和党建等全方位发展创新,为其创造和提供基础条件。本文对加快社会治理创新必须把握的重要问题进行了深入论述。

   党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标,强调推进国家治理体系和治理能力现代化,强调创新社会治理体制。社会治理是国家治理的重要组成部分。从社会管理到社会治理,仅仅一字之差,却表明我们党治国理政理念的全新转变和方式的改革创新,必将进一步加快社会治理创新、激发社会生机活力、推动经济社会科学发展,让人民群众安居乐业和幸福安康。

   一、治理理论的由来及其内涵和特征比较

   1989年,世界银行一份关于非洲国家经济社会发展情况报告中首次使用“治理危机”一词。20世纪90年代以来,治理理论从西方兴起并不断发展。治理理论主要创始人罗西瑙认为,与统治不同,治理指的是一种由共同目标支持的活动,这些活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力来实现。1995年,全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》指出:治理是各种公共或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式总和,是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程,既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人们同意或认可的各种非正式的制度安排。

   20多年来,治理理论被广泛运用于社区治理、社会治理、公司治理、国家治理乃至全球治理,其核心是政府、市场、社会以及公民多元共治。具体而言,传统观念认为公共事务管理权只属于政府,政府运用政治权力和权威对整个社会实行自上而下的管理;而治理认为,现代社会公共服务供给多元化,政府、私营机构和志愿性机构等通过合作、协商、伙伴关系对公共事务进行共同管理,其权力构成和运行机制是多元、互补的。治理具有以下特征:治理不是管制和控制,而是协商和协调;治理既涉及政府部门和公共部门,也包括私人部门和公民个人;治理不是政府的单一行为,而是持续的多元互动。这就解决了长期以来政治学和行政学从“政府中心论”视角出发,探讨政府管理模式和行为的矛盾逻辑。事实证明,无论亚当?斯密“看不见的无形之手”,还是凯恩斯“看得见的有形之手”,都无法从根本上克服“市场失灵”和“政府失灵”的悖论。治理理论突破“政府中心论”的局限,将政府、市场、社会作为不可或缺的整体,建立政府、市场、社会相互依赖、优势互补与合作共赢的治理模式。

   治理理论虽然产生发展于西方国家,但这种思想在我国也源远流长,古人常常提及“治国”、“治世”、“治天下”和“善政”、“仁政”、“善治”等,历代先贤都反复强调“天下大治”而非“天下大管”。尽管这些还不是我们今天所讲的完整意义上的“治理”,但其中也蕴含着“治理”的一些内涵和理念,这既涉及我们今天所说的国家治理,也涉及社会治理。上世纪90年代末,著名学者俞可平把治理理论引进我国并加以推广和运用。

   三中全会强调国家治理体系和治理能力现代化,这是适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的全新的政治理念、执政理念和领导理念。它表明我们党对社会发展规律、社会转型特点有了全新的认识,是马克思主义国家和社会理论的创新发展,也是我们党从革命党向执政党转型的重要标志,表明我们国家已经进入社会治理时代。

   社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及公民个人等,通过平等合作的伙伴关系,依法对社会事务、社会活动和社会生活进行规范和管理,最终实现公共利益最大化的过程。当前形势下,社会治理就是围绕全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会的目标,在党的领导下,政府、社会、市场和公众等多方力量协同联动,运用行政、经济、文化、法律、道德等多种手段,把政府治理与社会自治有效衔接、优势互补,解放和增强社会发展活力,促进社会和谐稳定,确保人民安居乐业。

   就治理而言,治理不同于统治。从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。“少一些统治、多一些治理”,这是21世纪世界政治变革的时代特征。从政治学视角看,统治与治理区别有五:一是权威主体不同。统治的主体是单一的,是政府或其他国家公权力,而治理的主体是多元的,除了政府还有市场组织、社会组织和公民个人等;二是权威性质不同。统治是强制性的,治理更多的是协商;三是权威来源不同。统治的权威来源是强制性的国家法律,治理的权威来源除了法律还有各种非国家强制的契约;四是权力运行向度不同。统治的权力运行是自上而下的,治理的权力运行既可以自上而下,也包括自下而上,但更多是平行的;五是所涉及范围不同。统治所涉及的范围以政府权力所及领域为边界,而治理所涉及的范围则以公共领域为边界,后者比前者大得多。

   就社会治理而言,它与社会管理也有明显区别:主体结构不同。管理是一元主体,是政府唱独角戏,是自上而下的行政管理。而治理是多元主体,政府、企业、社会组织和公民都是社会治理的主体,是自上而下的行政管理与自下而上的社会自治相结合的新型社会治理结构;运作机制不同。管理的运行机制是单向的、强制的、刚性的,而治理的运行机制是双向的、协同的、柔性的;规范对象不同。治理中不论是政府还是其他治理主体,既是治理的主体也是治理的对象,而管理有明确的管理者和管理对象之分。

   二、加快推进社会治理创新需要把握的重点问题及其对策

   当前,按照三中全会要求,加快推进社会治理创新,必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进、改革创新,必须始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,必须始终坚持党委领导、政府主导、各方协同、公众参与、多元共治,需要着力把握和解决好以下十个方面重点问题。

   ——坚持“两个根本”。党的领导、社会主义道路,这是我国社会建设、改革、治理必须始终坚持的两个根本。制度关乎国体,道路关乎命运。依法治国,首先是依宪治国。我国宪法明确规定党的领导、社会主义制度是我国根本制度,三中全会强调全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度。为此,在经济社会转型发展的新形势下,不论推进改革发展还是促进社会和谐稳定,不论是国家治理、政府治理、市场治理还是社会治理和生态环境治理,都必须始终坚持党的领导和社会主义制度不动摇,更加坚定道路自信、理论自信、制度自信,注重发挥党的领导的政治优势、社会主义的制度优越性,坚定不移地坚持党的领导根本原则,坚定不移地走中国特色社会主义道路,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,确保社会建设、改革和治理的前进道路和正确方向。

   ——完成“两大目标”。社会治理体系现代化、社会治理能力现代化,这是我国社会治理的两大目标。目标就是导向、就是方向。三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。对于社会而言,就是推进社会治理体系和治理能力现代化。为此,必须坚持以人为本、服务为先,坚持改革创新、与时俱进,坚持依法治理、民主自治,坚持多元主体、合作共治,坚持公平正义、活力有序,通过全面深化改革推动体制机制法制创新、建设高素质干部队伍和专业社工队伍、加强基层基础建设等,积极探索和推进社会治理理念现代化、社会治理体制现代化、社会治理机制现代化、社会治理法制现代化、社会治理组织现代化、社会治理队伍现代化、社会治理方式现代化、社会治理手段现代化、社会治理路径现代化。这是我们深化社会体制改革、创新社会治理体制的目标任务。

   ——处理“两个关系”。政府与市场之间关系、政府与社会之间关系,这是全面深化改革必须处理好的两个关系。关系清才能权责明。处理好政府与市场关系,实质是资源配置中是市场还是政府起决定性作用的问题。理论和实践都已证明,市场是资源配置的最有效形式。三中全会作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位,从而有效解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。处理好政府与社会关系,实质是加快政社分开、管办分离,理清政府与社会的边界,加快政府转移职能,加大政府向社会力量特别是社会组织购买服务力度,为社会发展和成熟让渡空间,充分发挥社会组织、公民个人等多元主体的作用,实现政府治理、社会自我调节、居民自治良性互动与优势互补。处理好这两个关系,其实质是建设法治型、服务型、责任型、有限型政府,把能交给市场的交还给市场、能交给社会的交还给社会,真正形成政府、市场、社会三足鼎立、良性互动和优势互补。

   ——夯实“两个基础”。社区治理、社会组织治理,这是社会治理的两个基础。基础不牢,地动山摇。筑牢社区、社会组织治理基础,才能创新社会治理。社区治理的关键是社区自治和协商民主。为此,围绕社区自治和协商民主,进一步完善社区党组织、社区居委会、社区服务站、业主委员会、社区社会组织、社区物业企业、驻区单位和社区居民广泛有序参与、多元主体共治的社区治理体系与治理格局,尤其使社区居委会去“行政化”、防“边缘化”。社会组织治理包括治理体制和内部治理结构两方面。一方面,构建政社分开、管办分离、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,构建以人民团体为骨干的社会组织枢纽型工作体系,发挥其政治上桥梁纽带作用、业务上龙头引领作用、日常服务管理上平台作用,探索枢纽型社会组织联系、引领和服务本领域、同类别民间草根组织的机制,限期实现行业协会商会与行政机关脱钩,推进行业协会商会去“行政化”、防“垄断化”,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织并直接依法登记。另一方面,探索建立和完善法人地位明确、信息公开透明、治理结构完善、筹资渠道稳定、公益服务明晰、监督机制健全、管理运行规范的现代社会组织制度,形成科学有效的社会组织法人治理结构,确保社会组织依法自治、自主运营、自我发展、有效监督、发挥作用,使社会组织成为社会服务的承载体。

   ——建好“两支队伍”。专业化职业化的社会工作和专业人才队伍、规范化常态化的普通志愿者和专业志愿者队伍,这是社会治理的两支重要队伍。正确路线确定之后,队伍就是决定因素。社工是社会工作的骨干力量和生力军。提升社会治理和专业社会工作水平,必须建设一支专业化职业化的社工人才队伍,创新和完善社工人才培养、管理、使用机制,建立初、中、高级相衔接的社会工作专业技术职级体系,纳入专业技术职务制度统一管理,制定职称、待遇、管理、培训等配套政策和职务聘任制度,加快培育和发展专业社工机构,注重依靠专业社工开展社会服务,探索从社区工作者、社会工作者定向招考公务员机制,拓宽社会工作者发展空间。志愿参与公益是社会治理的重要特征。提升社会治理和志愿服务水平,必须建设好普通志愿者和专业志愿者队伍,进一步健全志愿服务组织体系,提升各类志愿者组织日常管理能力。重点打造旅游、文化、体育等专业志愿者队伍,进一步加强应急救灾、应对突发事件等应急志愿者队伍建设,分类开展有针对性的专业和应急培训,提高专业服务和应急救援能力。健全志愿者动员招募、登记注册、社会回馈、星级评定、表彰激励机制,建立志愿服务项目与需求信息发布平台,探索科学有效的志愿服务供需对接机制。

——明确“两个导向”。公共服务项目化运作、社会化提供,社会服务和社会治理精细化、科学化,这是社会服务和社会治理的两个导向。导向就是方向,指明航向。公共服务项目化运作、社会化提供,关键是转变政府职能。这其中,推进政府向社会力量购买服务,是转变政府职能、推进政社分开的必由之路。政府向社会力量购买服务,一方面促进政府职能转变,解决政府越位、错位和缺位的问题,使政府转变成服务型政府;另一方面促进社会组织发展壮大和作用发挥,解决一些领域公共服务短缺、质量效率不高的问题,使群众得到更多便利和实惠。社会服务和社会治理精细化、科学化,载体是网格化和信息化。网格化运用信息化技术和现代服务治理理念,满足群众日益增长的多元化需求和诉求,顺应大数据化时代社会服务治理信息化、智能化发展需要,以分类管理、分层负责、网络覆盖、精细服务方式,将所有人、地、事、物、组织纳入信息化系统和服务管理体系,落实责任、明确任务,完善服务、创新管理,提高效率、提升水平,从而使社会服务更加便捷入微、社会治理更加科学精细。

   ——完善“四个互动”。“政府+市场+社会”、“社区+社会组织+驻区单位”、“社区+社会组织+社工”、“社工+志工+公众”,这是社会治理、社会服务、社会动员的四个有效运行机制。互动达成共识,协同凝聚力量。探索和创新以社会协同、公众参与为主的社会动员机制,加快形成和完善“政府+社会+市场”协同互动的重大事项社会动员机制,建立健全政府应急指挥体系、重大活动临时指挥系统、重点领域统筹协调机构,形成科学完善的重大事项社会动员机制,及时处置各类突发性重大事项,有效组织各类临时性重大活动,圆满完成各类综合性重大任务;加快形成和完善“社区+社会组织+驻区单位”协同互动的社区服务治理动员机制,充分发挥社区自治、社会组织协同、驻区单位履行社会责任作用,形成多元治理、广泛参与、协同共治的格局,与党和政府共同解决社区重点难点热点问题;加快形成和完善“社区+社会组织+社工”协同互动的三社联动服务治理机制,以城乡社区为基础、以社会组织为载体、以专业社工为骨干,健全基层社会治理和服务运行机制,充分发挥城乡社区的基础平台作用、社会组织的协同参与作用、专业社工队伍直接服务群众的作用;加快形成和完善 “社工+志工+公众”协同互动的经常性服务治理机制,充分发挥社工的专业优势、志愿者的协同优势、公众的参与优势,形成专业社工引领、志愿服务协同、公众积极参与的共建共享格局,促进社会公共服务多元化、公益服务常态化、便民服务长效化。

   ——推进“四个治理”。系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,这是社会治理方式创新的四个重点。治之有理有据,才能治之有方有效。深入推进系统治理,发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用,发挥政府主导作用,发挥人民团体和企事业单位协同作用,鼓励和支持社会各方参与,实现党的领导、政府治理和社会自我调节、社区居民自治良性互动与优势互补。深入推进依法治理,加快社会建设重点领域立法,加强社会治理法治保障,注重运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、协调利益关系。深入推进综合治理,实行多管齐下、多措并举、动态跟进、有效处置,加强协商民主,强化道德约束,规范社会行为,调节阶层利益,协调社会关系,解决社会问题。深入推进源头治理,着力需求导向、问题导向,实行标本兼治、重在治本,强化预防为主、苗头防治,以网格化管理、社会化服务为方向,加快推进城市管理网、社会服务管理网、社会治安网多网融合,健全基层综合服务管理平台,提升社会服务和社会治理精细化科学化水平,及时反映、协调和解决人民群众各方面各层次利益诉求。

   ——加快“四个创新”。现代社会服务体系创新、社会治理体制创新、社会治理机制创新、社会治理法制创新,这是社会治理创新的四个重要支柱。创新是发展的不竭动力源泉。三中全会强调,深化社会体制改革,推进社会领域制度创新,推进基本公共服务均等化,加快形成科学有效的社会治理体制。为此,必须加快推动现代社会服务体系创新,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,加大政府向社会力量购买服务的力度,推进基本公共服务均等化、城乡一体化、提供多元化、供求社会化;必须加快推动社会治理体制创新,形成党委领导、政府主导、社会协同、各方参与、多元共治的社会治理体制,完善社会治理体系,改进社会治理方式,激发社会组织活力,创新预防和化解社会矛盾机制,健全公共安全体系,完善互联网治理体制;必须加快推动社会治理机制创新,加快形成源头治理、风险评估、防治统一、动态跟进、应急处置相结合的社会治理运行机制,健全畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,改革行政复议机制,完善调解工作体系,改革信访工作制度;必须加快推动社会治理法制创新,着力推进社会治理重点领域立法,进一步强化政府依法行政和依法治理、企业依法经营和履行社会责任、社会组织和社区依法自治、公众依法有序参与,不断提升社会治理法治化水平。

   ——实现“两个覆盖”。社会领域党组织和党的工作全覆盖、社会服务和社会治理全覆盖,这是加强党的领导、推进社会建设、创新社会治理、完善社会服务的目的所在。全面覆盖才能不留死角。社会领域党建工作是夯实党的执政基础、确保社会建设正确方向的重要保证。充分发挥党的领导政治优势,加强和改进社会领域党组织建设和党的工作,把党组织建在社区、“两新”组织、商务楼宇、园区和“六小”门店,构建全面覆盖的社会领域党建工作体系,形成社区党建区域化格局、社会组织枢纽型党建工作机制、规模以上非公企业党建工作全覆盖格局、商务楼宇“五站合一”(社会工作站、党建工作站、工会工作站、共青团工作站、妇联工作站)机制,以社会领域党建工作创新推动社会服务治理创新,以社会领域党建工作全覆盖引领社会服务治理全覆盖,这是新时期党的建设和社会建设的重大工程。社会服务治理全覆盖是国家治理和社会治理的必然路径。当前,社会服务治理全覆盖的突出问题在实有人口、虚拟社会两个方面。实有人口方面主要是解决城乡差别和户籍限制,从根本上打破城乡二元结构、实现城乡发展一体化,破除户籍人口与流动人口藩篱、实现常住人口基本公共服务均等化;虚拟社会方面主要是如何使用好治理好网络媒体,改进和创新网络治理方式,运用和发挥网络服务功能,确保增加正能量、减少负能量。

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