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放言人民监督员制度
来源:网络转摘 作者:张志铭 点击:540次 时间:2010-10-03 16:17:34
人民监督员制度是检察机关自主创新的一项改革,自2003年8月在天津、河北等10个检察院系统启动试点以来,到2005年底已经扩展到全国86%(2825个)检察院,引起了业内外广泛关注。从检察机关方面的意愿看,通过试点逐渐完善人民监督员制度,最终使之上升为检察院组织法的明确规定,成为中国检察制度的又一特色,目前已清晰可辨。
按照《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》,人民监督员“对人民检察院查办职务犯罪活动实施监督”。监督的具体范围从先行的“三类案件”(不服逮捕决定、拟撤案、拟不起诉)扩展到新近推动的“五种情形”(不当立案或不立案、超期羁押等),既涉及查办活动的结果,也涉及查办活动的过程和行为。那么这样一项制度能不能如期上升为国家立法呢?我想这不仅取决于改革试点在范围和内容上的不断推开,从而成为一种“既成事实”,而且更需要有扎实的理论总结和论证,使一种鲜活的实践在获得立法提升的同时承载有恒久的制度理性。在这一过程中,我们既要按照固有的思路审视、补强已有的论证,更要勇于面对不熟悉的思路,回应那些看似恼人的挑剔和质疑,借此消除论证盲点、纠正缺点。
从人们对人民监督员制度的议论看,在众多正面论证其创意和成就的言论之外,也存在一些值得认真对待的疑问,诸如人民监督员制度是不是有宪法和法律依据;人民监督员作为检察机关控制下的外部监督是否能真正发挥作用;在职务犯罪查办这样一种需要专门法律知识和技能的活动中,人民监督员的“外行监督”是否可能、是否能起好的作用;相对于人民监督员制度所要解决的问题,在制度设计上是否有其他更优的选择;域外有没有可资借鉴的制度实践;从司法资源稀缺的前提出发,人民监督员制度的投入和产出是否成比例;人民监督员制度与人民陪审员制度在司法原理上是否具有可类比性;什么是人民监督员的合理构成;人民监督员制度的引入是简单嵌入还是要涉及相关组织程序的复杂调整;人民监督员制度两年多的试点实践为该制度的立法提升积累了什么经验,等等。时下我们关于人民监督员制度的论证,相对于上述问题,无论在视野的开阔度还是论证的透彻度方面都还有较大的努力空间。
上述问题反反复复,概括起来主要涉及三个方面,即人民监督员制度的合法性、合理性和有效性。在合法性方面,我想没有太多问题。试行人民监督员制度,是在现行法律的框架内将相关宪法和法律的规定具体化;尽管没有明确的条文依据,但“试点”的做法符合惯例、且协调了与“法律保留”原则的关系。当然,既然是试点,关键在于试点的典型性和对试点经验的及时总结,而非范围的简单扩张。试点是点,不是面,如果全面推开,至少在理论上就不能叫试点了。同样的道理也适合于各国家机关推行的其他各种试点实践。
合理性比较复杂,有制度的价值(或目的)正当性,制度在外部关系上的协调性,以及制度在内部构造上的妥当性。在价值正当性方面,我们在论证上着力较多,也有高度共识。人民监督员制度的改革针对的是职务犯罪查办这一重要而薄弱的工作环节,体现了制约公权、保障人权、促进公众参与司法的原理和趋势。肯定人民监督员制度的价值正当性,也就从根本上肯定了推行此项制度的改革创意和方向。
在外部关系的协调性方面,现有论证关注不多。补强这方面的论证很重要,因为人民监督员制度与人民陪审员制度不同,它是创新而非成例;尤其是在组织构造上,人民监督员与人民陪审员有很大不同,它是一种外置于检察组织的设计,而非像后者属于审判组织的一部分。由于是外置,一旦引入就会在广泛的意义上涉及与其他制度在原理、组织、权能和程序上的衔接和整合问题。大到如何协调人民监督与检察组织的垂直构造、检察权的独立行使的关系,如何整合专业判断与“外行”认识,小到如何在宣布逮捕和开始侦查取证之间嵌入人民监督员对嫌疑人不服逮捕决定的及时有效的监督程序,如何处理案件办理期限与监督期限的冲突,如何解决人民监督员到羁押场所听取讯问,如何处理嫌疑人不服逮捕决定同时申请变更强制措施与人民监督员的监督程序的冲突等。诚所谓“牵一发而动全身”。
与外部协调密切联系,在内部组织和程序构造的妥当性方面,也需要有更加过细的论证。比如,人民监督员的选任是否能做到开放、客观、透明,如何看待在目前两万多人民监督员中有约64%的人大代表和政协委员的构成情况,如何针对试点中提出的问题、在厘定问题性质的基础上对该制度作出进一步的规范和完善,等等。这些都直接关系到制度的成败。
在制度的运作成效方面,我们已经做了大量的定性和定量分析,但还不尽如人意,甚至还有不少盲点。比如,按照检察机关公布的数字,截至2005年8月,在已监督的6719件“三类案件”中,人民监督员不同意检察机关原拟处理决定的315件,检察机关采纳人民监督员表决意见的155件。如何看待这组数字?155是315的49.2%,但315和155又分别是总数的4.7%和2.3%——这是一个体现工作质量的正常值、甚至良好值吗?如果是问题,那么如何体现问题和解决措施之间的比例原则呢?在统计中,我们也公布了试行人民监督员制度以来检察机关撤案率、不诉率下降,起诉率上升,以及职务犯罪侦查部门人员违法违纪案件大幅下降的数字,但却没有与试行人民监督员制度做必要的相关分析,使结论显得草率。另外,对于试行人民监督员制度的成本投入情况以及相关的投入—产出分析,对于该制度方案在选择上的相对最优等问题,也几乎没有说法。
总之,人民监督员制度是一项创意良好的制度,目前这项改革已经较好地解决了正当性和合法性问题,进一步论证的关键是:制度构建的协调性、妥当性,以及制度运作的有效性。

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