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论宪制改革试验的授权主体——以监察体制改革试点为分析样本
来源:网络转摘 作者:沈岿 点击:37次 时间:2017-08-08 20:11:16

   

   一、争议: 全国人大常委会可以授权吗?

   二、为什么是“宪制改革试验”?

   三、从“改革突破”到“于法有据”

   四、政法惯例的隐形规范

   五、全国人大可以授权什么?

   结语: 意义不止当下

   

一、争议: 全国人大常委会可以授权吗?

   

   2016年11月初,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《监察试点方案》)。根据该方案,国家监察体制将经历一场深度改革,关键措施是在试点地区“由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会”,核心目标是整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,建立集中统一、权威高效的国家监察体系。

   随后,2016年12月25日,第12届全国人大常委会第25次会议通过和发布《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(2016年12月26日施行,以下简称《监察试点决定》),明确要求:“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生;监察委员会副主任、委员,由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”

   于是,这一由最高国家权力机关的常设机关所发布的决定,意味着在试点地区已经提出了一个改变原来国家机构宪法安排的重大方案。现行的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)于1982年12月4日通过施行,虽然分别于1988年、1993年、1999年、2004年经历四次修正,但其建立的俗称“人大+一府两院”的国家机构之结构,并未有所变动。而《监察试点方案》、《监察试点决定》明显是要在“一府两院”以外新增一个平行的、法律地位等级相当、同样向同级人大负责的监察委员会。在试点地区的国家机构结构将形成“一府一委两院”的格局。那么,在国家局部地区对根本法安排的国家机构之结构做如此变动,在宪法文本上没有修宪权的全国人大常委会是否有权作出授权试点的决定呢?

   对此,存在肯定和否定两种观点。有的肯定论者认为,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,在全国人大闭会期间,有权作出设立国家监察委员会的决定,而且,“全国人大常委会做出授权决定是进行国家监察体制改革的前提条件,也是保证改革合法性的重要制度基础。十八大之后,全国人大常委会已经进行过多次改革试点授权”。也有的肯定论者以《宪法》第67条第21项的兜底条款,即全国人大常委会有权行使“全国人民代表大会授予的其他职权”为依据,认为全国人大常委会是合宪的授权主体。但由于在《监察试点决定》之前,全国人大并未就此给全国人大常委会以专门授权,所以后一观点难以成立。

   针对肯定论的前一观点,否定论者予以的回应是:第一,全国人大闭会期间,全国人大常委会可以行使全国人大部分权力,而无权行使全国人大全部权力;第二,全国人大闭会期间,全国人大常委会若可以行使全国人大全部权力的话,那包括修宪在内的国家所有重要事务,都不需要召开全国人大会议了;第三,重大政治改革要以宪法为依据,不能以全国人大常委会“近年来作出的授权决定的领域和范围”为依据。所以,否定论者主张,“由全国人大授权展开这项改革试点,在宪法学上有合理的解释空间,若由全国人大常委会授权则缺乏合理的解释空间”。

   本文也同意全国人大常委会无权作出《监察试点决定》,只是尝试采取与上述否定论者略微不同的论证路径。一则,国家监察体制改革毫无疑问是一项重大政治改革,但如此定义(de-fine)尚不足以明确其所具有的宪法意义,尚不足以界分通过宪法的重大政治改革和通过法律的重大政治改革,而已有的宪法学概念也不足以特别指向此类具有试验、试点性质的改革。故本文希望明确提出“宪制改革试验”这一概念及其重要性和意涵,作为讨论谁有权作出国家监察体制改革试点授权决定问题的基础。二则,宪法文本解释路径固然重要,且是探讨宪法问题之根本和基础。不过,世界范围内,宪法变迁/宪法变动(constitutionalchange)常发生在宪法修改(constitutionalamendment)之前,且有时穷尽宪法解释也未见得可以给予其合宪性,尤其是有些宪法变迁会因为一种广为认可的宪制惯例、政法惯例之形成而获得正当性。宪法学对此已有诸多讨论。故而,在宪法文本以外,观察全国人大常委会近年来的政法实践,对于解决授权主体问题也不可谓不重要,这是前述肯定论者不能绝对抹杀的路径。

   当然,也有论者提出:“随着‘常委会授权决定’的通过实施,本应收束于全国人大亲自作出授权决定的改革试点预备阶段提前结束;目前,我们已经提前进入了‘改革试点实施阶段’,这一阶段的核心任务是:如何为应对前述问题束体系提供宪法依据”。言外之意,似乎过多聚焦谁有权作出授权决定,已无多大实益。单就决策实效和时效而言,确实如此。但是,本文以为,在改革与法治、宪治紧张关系命题上,作为一个重大共识的“于法有据论”只是初步形成,“于法有据”的法理尚待生长、展开和成熟。若不检视、反省一个偶然形成的授权决定之合宪性,匆匆地接受它、认可它,将其视作以后宪制改革试验可循的先例,恐怕无益于宪法权威、法律权威的真正塑成,无益于依宪治国、依法治国原则之真正落实。

   

二、为什么是“宪制改革试验”?

   

   鉴于《监察试点方案》和《监察试点决定》目前展现出来的局域性改革探索已经触及国家宪制结构的调整,本文在此尝试提出“宪制改革试验”一词,以区别于宪法学上成熟的术语:“宪法修改”、“宪法改革”和“宪法变迁”。在概念区分的基础上,或可辨析此宪法现象与其他宪法现象之间的不同之处,进而找到更具针对性和契合性的宪法约束,并回答“谁有权授权”问题。

   当然,同样的语词,在不同学者的应用之中,可能会有不同的概念化构成。宪法修改、宪法改革、宪法变迁等,也会遭遇类似的命运。为了交流与讨论的方便,本文采用多数学者支持或默认的通说,以展示这三个语词的不同意涵。宪法修改(constitutionalamendment)一般是指成文宪法明确规定的、由特定机关和/或全体国民依照严格的程序、对宪法典条文进行的调整、补充。在我国,《宪法》(2004)第62条第(一)项、第64条第(一)款是关于“宪法修改”的明文规定。

   相比较“宪法修改”,“宪法改革”(constitutionalreform)一词就没有那么普遍的多数共识。有学者认为“宪法改革是对现行宪法体制的重大变动,实际上超越了修改的范围,是一种创制新宪法的结果”。据此,似乎宪法改革已非宪法修改范畴所能涵盖。然而,也有把“宪法改革”与“宪法修改”基本不作严格区分,可以相互替代的学术立场,当其在讨论中国宪法改革的基本理论问题时,强调应该考虑宪法修改,明确哪些是必须改的、哪些是不能改的,从而“既定元固本,又开拓创新”。

   如果不将宪法修改简单地视为宪法文本在结果意义上的改动,而是将其看作一个完整的宪法改革或变革过程。那么,宪法改革与宪法修改的确不是截然两分的。成功的宪法改革被认为需要经历发出宪法改革的信号、提出宪法修正案、决定宪法改革命运的批准程序、宪法修正案的批准以及巩固这五个阶段。宪法改革可以指向宪法修改,包括一些根本性修改以至于构成制定新宪法的现象。当然,如果再进一步,宪法改革还会被认为无需经过宪法修正亦可完成,这就与“宪法变迁”概念发生牵连了。

   “宪法变迁”的意义射程远超“宪法修改”、“宪法改革”。“宪法变迁”在概念上与“宪法修改”、“宪法改革”的关系,至少有两种认识:一是与后者对立;二是将后者涵摄在内。前一种认识将宪法变迁视为宪法规范的变动形式之一,是指“宪法条文没有发生任何变化,但随着社会生活的变迁,宪法条款的实质内容发生变化并产生一定的社会效果”。它与德国公法学者拉班德1895年的《德意志帝国宪法的变迁》、耶利内克1906年的《宪法修改与宪法变迁》有着脉络上的传承;在我国当下的宪法学界,几乎成为通识。后一种认识则将宪法修改纳入宪法变迁范畴之内,认为宪法变迁主要有三种方式:宪法修改、宪法解释和宪法惯例。但该认识在我国并非主流。抛开概念界定的选择不论,毋庸置疑,宪法的明文修改只是宪法变动的一种形式,更多这种形式以外的宪法变动已被广泛认识到,且不能因为它们并未诉诸正式修宪程序而被径直宣告违宪。

   在梳理“宪法修改”、“宪法改革”和“宪法变迁”这三个既有常用术语之意义的基础上,本文以“宪制改革试验”来指向当下正在进行的国家监察体制改革,主要有以下四点理论考量:

   其一,如前所述,《监察试点方案》和《监察试点决定》触及《宪法》确立的“人大+一府两院”之国家机构基本架构的变动,称其具有宪制改革的意义,丝毫不为过,也得到众多论者的认同。这一改革,已非自1988年以来经历六次的国务院机构改革可比。国务院机构改革对中国国家治理的影响深远,也被视为“政治体制改革的重要组成部分”,但其仍然停留在宪法框架之下的行政系统改革层面,而对国家机构宪制安排没有任何明显或潜在的变革可能性。

   其二,这一具有宪制意义的改革,并未诉诸《宪法》第62条第(一)项、第64条所确立的宪法修改程序。仅凭这一点,事实层面上,其无法构成具有特定意义指向的“宪法修改”。在规范层面,其目前也不属于应该进行宪法修改的事项。因为此项改革的内容是选择三个地区进行试点,而不是在全国范围内普遍推行。若直接实施宪法修改,必定带来全面的、即时的、“一锤定音”和无回旋余地的宪法改革,这个效果不是当下两个改革文本《监察试点方案》、《监察试点决定》所确定的。尽管未来不排除甚至寓含宪法修改、普遍实施的可能性,但就当下这个时点而言,还只是逻辑上存在的试点后的选择可能性。若认为改革只要触动宪制结构,就“应该”进行宪法修改,以使改革具有宪法上的正当性,那么,就直接表明“宪制改革不允许任何试验”即可。对于一个现行宪法制定于改革开放初期、而在很长一段时期将处于不断变革的国家而言,本文不倾向于这种断然否定、断然闭合的立场,尽管这是可以争辩的。

   其三,此项改革是否可以作为“宪法变迁”来对待呢?前文已揭,在正式宪法修改以外的宪法变迁,通常指向宪法解释、宪法惯例。宪法解释是权威机构对宪法条文的解释,实际改变了其原来的意义,监察体制试点改革显然不属于宪法解释。宪法惯例则是通过承认新的不成文宪法规范、隐然地废止或部分废止、次宪法层面发生变异或者弃用等方式,使得宪法条文实质内容发生变化,即便其仍然保留原貌于宪法典文本之中。可见,宪法变迁概念的形成,虽然注定指向一个过程,而不是一个时刻,但承认宪法条文实质变化的结果。将监察体制试点改革归入“宪法变迁”范畴,一则不能明晰其属于哪一种变迁形式,二则可能还为时尚早。因为,它存在两种可能性:一是最终走向的不是非正式变迁之道,而是宪法修改之道;二是试验失败,宪法变迁并未完成。

   最后,此项改革当然也可以纳入已有的“宪法改革”范畴,也可以称之为“宪法改革试验”。只是,鉴于此项改革涉及国家机构之结构,以及相关的宪法制度,而非直接关乎宪法根本原则、公民宪法权利等的变动———在这些事项上的改革是不宜试验的,故采用了更具聚焦性的“宪制改革”,将其作为“宪法改革”概念之下的子概念,并以“宪制改革试验”来完成对当下监察体制改革的贴切指称。


三、从“改革突破”到“于法有据”


   必须承认,《宪法》并未对“宪制改革试验”作出明文规定,也就无法从文本中一目了然地得出哪个机构、通过什么程序和形式、在什么范围内可以决定或授权实施什么样的宪制改革试验。如同许多成文宪法国家一样,宪法典文本确认的宪法变动唯一形式就是需要经过严格程序的宪法修改。可以合理推知,《宪法》制定者并不认为,宪法需要为与其文本内容有着———无法通过宪法解释予以调和的———不一致的现实变革试点提供一个规范基础。

   如果承认宪制改革试点是一种审慎的宪法修改的起点,是价值上可欲的,那么,其必然是“试点在前,修改在后”的过程。只要选择了这个过程,改革试点的“合宪性”就会成为一个逻辑上绕不开的难题,除非为此试点宪法已经提供例外的特殊规范基础,使其获得宪法上的正当性。鉴于该特殊规范在宪法典文本中的缺位,是否有可能在前述宪法变动/宪法变迁理论引领之下,在我国自改革开放以来近40年的政法实践中挖掘可供承认的规范呢?这就不得不首先简单回溯一个重大共识———“重大改革要于法有据”———的形成史,因为该共识至少通过执政高层的宣告,结束了一个改革试验无规范可循的时代。

   在1982年《宪法》颁布之前,1978年中国共产党第十一届中央委员会第三次会议作出实行改革开放的决策,改革已经日益成为政治、经济、社会各领域的主基调,改革试点在很多领域广泛推行,且未经试点即普遍强制推行一种公共政策,被认为是1949年以来应该汲取的教训之一。因此,改革、改革试点无疑是一个会长期存在的现象。

   但是,当时,法治的意识还只是初步萌芽,长期以来法律虚无主义的影响,并非朝夕之间可以发生巨变的。而“文革”结束后逐渐复兴的法学,在面对法治内生的遵守法律与法律滞后之间的张力时,也因成长过程必经的肇始阶段,未作出十分成熟的理论贡献。在宪法层面上———尽管张力不限于宪法层面,出现了各据一端的观点。一个是“改革突破论”,即只要改革迫切需要,突破宪法是可以接受的。另一个是“宪法发展论”,即不能以改革为由突破宪法,但是可以丰富和发展宪法的规定。前者所举“突破”例子不一定恰当,却正视现实变迁与宪法之间可能存在的冲突,以“超宪法”的价值为冲突提供规范框架。后者强调宪法的至上性、稳定性,不宜动辄修宪,任何改革可以是丰富发展而不是突破宪法,但其有意无意地回避了现实变迁与宪法之间的裂痕。

   “改革突破论”的后期继承者,就是曾经且迄今仍然搅动宪法学思考的“良性违宪论”。此后,围绕着剧烈变革时代出现的被认为与宪法冲突、却符合更好社会发展目标的现象,大致上出现了“(良性)违宪论”与“合宪论”两种立场和进路。只是两种进路在现实与宪法冲突问题上找到了一个殊途同归的点,即为冲突提供正当化的规范基础,差异只是这个正当基础是在宪法规范体系之外(如是否有利于生产力、有利于国家和民族的根本利益),还是在宪法规范体系之内(如是否符合民主、法治和人权的宪法精神、是否符合这些更高位阶的宪法规范).

   “改革突破论”、“良性违宪论”近期发展起来的一个分支是再次凸显“改革”为宪法变迁提供正当性的意义,认为制度突破的“试验性变革”本身的形式“违宪”,以及合法性地位的迟迟不予确认,恰是为了维护宪法的相对稳定。改革时代的宪法变迁已经展现“制度突破—推行全国—党的理论(人民根本利益的代表)—宪法文本”的独特理路。改革的试验性决定了宪法文本只能是一种事后的合法性确认。“良性违宪”(或“宪法变通”)行为在当代中国改革大潮这一特定政治语境下具有合理性。当然,该观点也同意,“宪法中关于国家基本政治秩序的规定和公民基本权利的规定,是整个宪法制度构建的核心所在……任何制度突破,都不能违背,否则就是‘违宪’,而非‘良性违宪’或者‘宪法变通’”。

   诉诸“超宪法”价值、为宪制改革试验提供正当性规范的立场和观点,受到更多法学家的批评。毕竟,它具有一种摧毁、破坏法治的冲动和倾向,对于法治进程尚处起步之时、法律权威尚未完全树立的我国而言,是可怕而又危险的。“事后确认论”虽然揭示了一个规律性的、在保护宪法相对稳定性价值上是可取的事实,也对宪制改革试验提出了不可突破之底线,但其还是无法解决从改革试验启动到事后宪法修改确认这一段“裂痕期”的合宪性规范问题。反观“合宪论”阵营,其提供的以宪法体系内更高位阶规范、为宪制改革试验提供正当性基础的路径,也面临一个棘手的论证难题:宪制改革试验与宪法文本之间发生的、穷尽宪法解释亦无法予以协调的不一致,已经足以构成对民主、法治的损害,称其符合更高位阶宪法规范,绝不是轻易可证成的。

   众说纷纭之间,宪制改革试验的规范基础问题仍然未获满意解决,历史车轮却已经走过了30多个年头。有论者指出,以效率为优先价值的改革时代(以经济改革为主,基本无涉政治体制改革和法治建设),已经进入到需要建设一个公平正义社会的改革时代,需要有一系列制度保障和新的制度安排。2014年10月23日,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》),这是中国共产党首次以依法治国为主题所作的党中央全体会议决定,具有重要的历史意义。该决定明确提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”这一史无前例的郑重宣告,宣布了执政党在“改革与法治”关系上的鲜明立场:改革必须服从法治的要求,在价值序列上改革位于法治之后。

   该宣告之后,迄今为止,在中央层面至少有:全国人大和全国人大常委会的7个文件,国务院和国务院办公厅的2个文件,国务院部门的12个文件,最高人民法院的1个文件,中央军委的1个文件,以及中共中央和国务院发布的2个文件,都明确提到“重大改革于法有据”。在地方层面,地方人大常委会和地方政府及其工作部门发布的124个文件,也有这一提法。无论此种重复申明是否意味着文件发布部门的高度觉悟,至少可以表明,“重大改革于法有据”的共识和原则正在形成。若以《依法治国决定》为依据,其包含的规范性要求有:一是条件不成熟、需要先行先试的改革,应当得到依法定程序的授权;二是实践证明行之有效的,应当及时上升为立法;三是不适应改革要求的立法,应当及时修改或废止。这些规范性要求在法理层面上的建立和展开,还有待政法实践的经验与法学学说的提炼。之所以在此称其为重大共识,是因为无论具体实践是否可以做到这一要求,无论其规范性要素在构建过程中如何出现不同认识,但其至少已经通过执政纲领对各级各类机关提出一致要求,且与法律学说早已存在的法治主义理念形成契合。

   当然,如果从《依法治国决定》以及之后跟进的中央和地方近150份文件的文字内容看,“重大改革于法有据”似乎并不直接指向宪制改革,因为这里所谓的“法”基本是次宪法层面的法律、法规和规章。然而,“重大改革于法有据”原则的内在精神及其广义解读,完全可以辐射到对宪制改革试验的规范要求。

   

四、政法惯例的隐形规范


   以“改革与法治关系”发生如此重大转折的时刻为背景,回到本文关切问题:全国人大常委会是否有权将体现执政党意志的《监察试点方案》转化为体现人民意志的《监察试点决定》,是否有权授权地方实施这项具有显著宪法意义的改革试验?由于没有明文宪法规定为依据,为应对此问题,需要从“重大改革于法有据”共识提出前后的政法实践,寻找和挖掘可能具有规范意义的惯例。迄今为止的实践有以下几点值得关注:

   第一,2015年对《立法法》的修正,体现了“于法有据论”的影响。《立法法》(2015) 第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”第10条规定:“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”而这两条新增内容就是在《依法治国决定》“重大改革于法有据”的要求之下完成的。

   第二,自《立法法》(2015)修订以来的授权,皆系全国人大常委会所为。《立法法》(2015)规定改革试点的授权主体包括全国人大及其常委会,只是目前尚未出现全国人大授权的事例。全国人大常委会授权的决定有:(1)《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》(2015年4月24日,以下简称《陪审员制度改革试点决定》);(2)《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(2015年7月1日,以下简称《公益诉讼试点决定》);(3)《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》(2015年11月4日);(4)《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015年12月27日);(5)《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》(2015年12月27日);(6)《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》(2015年12月27日);(7)《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区) 行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015年12月27日); (8) 《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》(2016年9月3日,以下简称《刑事认罪认罚从宽试点决定》);(9)《关于军官制度改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》(2016年12月25日,以下简称《军官制度调整适用决定》);(10)《关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用<中华人民共和国社会保险法>有关规定的决定》(2016年12月25日,以下简称《社会保险法调整适用决定》);(11)《关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用<中华人民共和国公务员法>有关规定的决定》(2016年12月25日,以下简称《公务员法调整适用决定》)。

   第三,在《立法法》(2015)之前,甚至在《依法治国决定》正式给出“重大改革于法有据”共识之前,全国人大常委会已经在实践此类授权。具体事例有:(1)《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(2012年12月28日);(2)《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2013年8月23日,已失效);(3)《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》(2014年6月27日,以下简称《刑事案件速裁试点决定》);(4)《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》(2014年8月31日);(5)《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2014年12月28日);(6)《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015年2月27日)。

   第四,《立法法》(2015)之前的全国人大常委会暂时调整部分法律规定的授权实践,缺乏明确的宪法依据,但或可通过宪法解释予以正当性。与全国人大常委会此类授权具有关联性的宪法条款是《宪法》第67条第(二)项和第(三)项。根据第(二)项,全国人大常委会“有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的法律”;第(三)项规定全国人大常委会可以“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”。这两个条款都没有涉及“暂时调整或暂时停止适用”法律。一般理解,对全国人大制定法律的“部分补充和修改”,对全国人大常委会自定法律的“修改”,其效力是全国范围内的,与法律部分规定在部分地方停止效力而不及于未授权地方,是完全不同的。不过,若穷尽宪法解释之技艺,在改革背景之下,对全国人大法律的“部分补充和修改”权力,以及对全国人大常委会自定法律的“修改”权力,内含可以授权部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定之意,也不是完全不合理智的。由于全国人大常委会根据《宪法》第67条第(一)项享有宪法解释权,将其在《立法法》(2015)前暂时调整实施法律部分规定的授权实践,视为对第67条第(二) 项、第(三) 项的事实上的解释,也是可以的。因此,此类授权实践无必然违宪之虞。

   第五,全国人大常委会在《立法法》(2015)修订后的授权实践,还是存在与该法明文规定不一致的情形,但也可穷尽宪法解释技艺,得到宪法上的正当性。全国人大对《立法法》的修改,加强了全国人大常委会授权改革的合宪性,而不必去考虑就第67条第(二)项、第(三)项进行解释,因为全国人大常委会依据《立法法》(2015) 作出的授权决定,可以视为其得到了《宪法》第67条第(二十一)项规定的“全国人民代表大会授予的其他职权”。不过,全国人大常委会的授权实践也还存在与第13条不完全一致的情形。第13条只是承认,全国人大常委会可以因改革之需授权在“部分地方”暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定,而没有规定对法律规范适用对象群体也可进行“部分”试点(如《公务员法调整适用决定》针对“部分在京中央机关”的暂时调整适用),没有规定可以将“部分规定”暂时调整适用于全部适法对象而不是“部分地方”(如《军官制度调整适用决定》),也没有规定可以进行法律还未从事的创制,规定法律未予规定的事项(如《公益诉讼试点决定》)。然而,这些在《立法法》(2015)上没有明文依据的授权实践,仍然可以通过上述类似的宪法解释方法,被视为与《宪法》第67条第(二)项、第(三)项不矛盾,从而避免落入违宪之牢圉。

   综上可知,在《依法治国决定》、《立法法》(2015)前后,全国人大常委会已经开展多项旨在符合“重大改革于法有据”原则的实践,并自2012年至今的5年期间,已然形成政法惯例。该政法惯例隐含的规范是,在《立法法》(2015)第13条的框架和范围外,全国人大常委会还可以:(1)授权暂时调整或暂时停止适用法律部分规定于部分或全部适法对象;(2)授权进行法律未予规定的创制试点;(3)授权进行具体司法制度的改革试点。

   尽管如此,既有的政法惯例还不足以得出一个结论:该惯例意味着全国人大常委会可以就宪制改革作出授权试点的决定。理由如下:

   1. 《监察试点决定》虽然也有暂时调整或者暂时停止适用《行政监察法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的内容,但其更令人关切的是改变国家机构结构为“一府一委两院”的显而易见的宪制改革内容;

   2. 在《监察试点决定》之前,所有的全国人大常委会授权决定还只是停留在暂时调整实施或暂时停止适用有关法律的层面,最多进一步的是停留在基本法律可能涉及的立法创制层面,还没有触及明显的宪制变动。因此,将全国人大常委会在次宪法层面上的授权,作为其可以对宪制改革试验进行授权的政法惯例基础,并不是充分正当的;

   3. 《监察试点决定》虽然也是授权部分地方进行改革试点,而不是在全国范围内实施,但其所涉改革内容在宪制上的重要性程度,是任何此前的授权改革所无法比拟的,故不能因为只是在部分地方试行,就可以让全国人大常委会而不是全国人大作出决定;

   4. 《监察试点决定》和《社会保险法调整适用决定》、《公务员法调整适用决定》、《军官制度调整适用决定》一起,是在同一天作出的,将如此重大的宪制改革试点授权同普通法律改革试点授权混在一起,根本无法体现对宪制改革试点的更加重视、更加审慎;

   5. 举轻以明重,自1988年以来每5年一次的六次国务院机构改革,都是由全国人大决定通过其方案的。既然只是在次宪法层面的但同样具有重要政治改革意义的国务院机构改革,尚且需要全国人大批准,那么,国家机构的宪制改革试验,就更应该由全国人大作出授权决定;

   6. “重大改革于法有据”原则的法理内涵、其辐射宪法层次宪制改革试验所应具有的意义,正在形成过程之中。“依法定程序的授权”还有待进一步厘清“什么问题、谁授权”。若简单地

   认为全国人大常委会在《监察试点决定》之前的授权改革惯例,可以衍伸出其有权决定实施宪制改革试验,这将会是架空全国人大在重大改革于法有据上发挥作用的危险信号。

   因此,鉴于宪制改革试验并非宪法修改,故不能简单以修宪权归属判断授权权限的归属。但是,由全国人大常委会决定实施宪制改革试验,不仅在宪法文本上没有直接的或可解释的依据,在宪法典以外的政法惯例中也没有正当依据。宪制改革试验的决定权,仍然应该归于全国人大。

   

五、全国人大可以授权什么?


   针对以上分析论证,或许有质疑:全国人大常委会的宪制改革试验授权,既没有宪法典文本依据也没有政法惯例支持,并不能直接推导出全国人大就一定可以进行此类授权。确实,此次监察体制改革触动的是1954年宪法以来、宪法典文本上长达62年的“人大+一府两院”之国家机构结构(尽管在这期间也曾经受到实质性冲击),并且,将来的监察委员会是国家监察机关和执政党纪律检查机关合为一体,其向人民代表大会负责已经不仅仅只是之前作为国家机关的“一府两院”与主权者人民的代表机关之间的关系了。加之,《监察改革决定》授权监察委员会可以采取的“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”,对受监察的所有行使公权力的公职人员的人身、财产等权利可能产生的影响,关乎到公职人员的人权保障(《宪法》第33条第3款)和公民基本权利(《宪法》第二章相关条款)。牵扯如此之深、之广的宪制改革试验,即便全国人大自身是否可授权,也不无疑问和商榷余地。

   然而,在中国当下的宪制体系内,全国人大毕竟是“制宪权的代表机构”,是“制宪机关”,至少是“行使了事实上的制宪权”,同时其又是《宪法》第62条第(一)项明定的修宪机关。在没有其他机构(如制宪会议、全民公投)行使制宪权或修宪权的情况下,监察体制改革虽然牵扯深广,但对其进行试验的授权决定者,应该非全国人大莫属。当然,假如根本否认影响如此之大的宪制改革进行试验的必要性和正当性,唯在要么不变、要么直接宪法修改一锤定音的两条道之间作出非此即彼的选择,那么,就无需议论改革试验的授权主体了。

   全国人大可以授权宪制改革试验,但并不是没有底线的。如前所述,宪制改革试验有走向宪法修改的可能性,在我国几乎是注定走向。因此,全国人大的宪制改革试验授权也需受约束于宪法修改本身存在的限制。尽管宪法修改究竟有无限制,理论上有争议,但本文倾向于有限论。在前文所述“宪制改革试验”概念本身意义所及范围内,下列事项是不能进行宪法变革/修改的,除非出现宪制革命、宪制立新的时刻:(1)国家国体,即人民民主专政的社会主义国家;(2)国家政体,即人民代表大会制度及其基本要素,包括但不限于人大由民主选举产生、对人民负责、受人民监督,其他国家机关由人大产生、对它负责、受它监督,全国人大和全国人大常委会的基本权限划分(如修宪权、基本法律制定权等),人大及其常委会和其他国家机关的基本权限划分;(3)特别行政区、民族区域自治的基本架构。

   除了上述事项排除改革外,全国人大授权进行的宪制改革试验不能违反民主、法治、人权保障等宪法基本原则。就监察体制改革而言,目前较为令人担忧的是,法治原则、人权保障原则正在面临极大的挑战。法治原则集中体现在《宪法》第5条的规定,即“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这也就意味着,监察委员会在获得授权可以采取前文所揭多项履职措施的同时,必须依法行使权力,若违法,就必须得到及时有效的监督、纠错和责任追究。问题在于,《监察试点决定》只是简单要求监察委员会由人大产生、向人大和上一级监察委员会负责并接受监督,只是一揽子地授予一系列的权力,只是暂时调整或者暂时停止适用诸多法律规定,却没有明确指示,这些权力的行使应该遵循或参照哪些原则、规则,哪怕是参照既有的如《行政强制法》、《刑事诉讼法》等的相关规定,以及权力行使引发的合法性纠纷或侵权纠纷可以诉诸什么救济途径。法治原则显然面临危机。

   人权保障原则体现在《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”,以及《宪法》第二章关于公民基本权利条款。与监察委员会职能密切相关的有:人身自由(第37条)、人格尊严(第38条)、住宅不受侵犯(第39条)、通信自由和秘密(第40条)等。此外,《刑事诉讼法》(2012)也为尊重和保障人权确立多项原则和制度,如嫌疑人/被告人充分及时获得辩护权、不得强迫自证其罪、非法证据排除、严格限制采取强制措施后不通知家属的情形、侦查讯问全程录音录像等等。监察体制改革为整合反腐力量而推行,但不能以牺牲人权和基本权利为代价。由于监察委员会被授予监督、调查、处置等高度集中的权力,涉腐人员的宪法基本权利易受到威胁,有“遭到克减”的可能性,自然引起法律界广泛的关注。

   遗憾的是,《监察试点决定》更多展示的是授权者对监察权力、监察效能的侧重,而缺乏对权力制衡以实现法治、维护权利的关切,容易造成所授之权被滥用的可能。

   综上,本文以为,即便全国人大可以授权实施宪制改革试验,也应受制于三个拘束原则:第一,不得授权改革试验不可变更之宪制;第二,不得授权违反宪法基本原则的改革试验;第三,不得进行“空白支票式的授权”。要求授权者将所有细节都规划清楚,并给出详尽的制度设计,显然是奢望的,也不符合改革试验的原理。但是,宪制改革试验必须谨慎,授权者在授权的同时至少应该明确权力行使所应遵循或参照的基本原则、规则,以及权力行使的救济渠道或机制。


结语: 意义不止当下


   在宪法典文本对宪制改革试验未提供明确规范之前,仍然有必要从我国的政法实践、政法惯例中寻找可能的规范。而全国人大常委会对宪制改革试验授权的偶然生成,仅仅是一个事实,在其尚未成就可为先例的规范之前,仍然有必要充分讨论其是否具有宪法上的正当性。这不是一个可有可无的“事实已然如此,又能怎样的”问题。如果唯有全国人大可授权实施宪制改革试验的观点,在讨论中形成更多共识,进而,全国人大在此方面付诸更多行动,逐渐形成宪法实践、宪法惯例,那么,即便宪法典文本在未来不对宪制改革试验授权问题进行明文规定,全国人大的授权也可因惯例而得到正当性。

   而且,其意义不止在监察体制改革试点授权决定本身。当下的国家监察体制改革既然选择了在三个地区进行试点,就不应在改革未见经验和教训、成效和失败之前,急于诉诸宪法修改以赋予其宪法上的正当性,以及急于进行全国普遍适用之法律的修改和制定。否则,又何必称其为“试点”呢?三十年前,被普遍认为违宪的深圳市土地使用权拍卖,仅在4个月后就通过宪法修改予以合宪化的做法,不应该再三再四地重复上演。而在局部地区进行的监察体制改革,若需“于法有据”地铺开,应该考虑到地方立法创制的必要性。为使这些创制具有合宪性和合法性,全国人大就应该对三个地方进行不止限于暂时调整或暂时停止适用有关法律的授权,还应该授权其进行涉及监察体制改革的必要的创制性立法,并授权全国人大常委会对此类地方立法进行备案审查。

   更进一步,中国正在进入“全面深化改革”时期,执政党已经表示将“以巨大的政治勇气,锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革,不断扩大开放,决心之大、变革之深、影响之广前所未有”。若想避免草率、贸然的政治决断和行动,审慎的改革试点在所难免。这也就意味着,在未来不确定的较长一段时期,很有可能再现宪制改革试验。已经在制度改革、法治进程中摇摆不定地摸索经验近40年的中国,确有必要值此国家监察体制改革之机,塑成宪制改革试验的宪法规范———无论是以宪法典文本为载体的规范还是以宪法惯例为载体的规范。

   当下的并不只是当下,未来的也不只在未来,当下正在决定未来。

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