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重大改革于法有据:国家监察委员会授权考
来源:网络转摘 作者:秦前红 点击:214次 时间:2017/4/12 15:27:54

  全国人大常委会根据中共中央办公厅印发的《试点方案》作出了《试点决定》,在一定程度上为国家监察体制改革提供了法律正当性。然而,这种做法是否符合宪法原理?在不修宪的情况下,通过宪法解释技术能否析出全国人大常委会此次授权的依据?换句话说,国家监察体制改革由全国人大授权是否更具优位性?深一步追问,全国人大常委会授权与全国人大授权的关系如何定位?这两个授权所遵循的基本原则是什么?全国人大相较于其常设机关全国人大常委会之更高宪法地位如何在授权场域中予以表征等。

   全国人大常委会授权与全国人大授权在广度、深度、强度等方面存在较大差异性:第一,在广度上,全国人大常委会授权不仅限于宪法明定的职权界域,且其扩张依赖于全国人大授权,范围要明显窄于全国人大授权。第二,在深度上,全国人大常委会在授权立法领域需遵循“授权不可转让”原则,从而导致全国人大常委会在将中央权力向地方传递的过程中受到约束,而全国人大授权并不存在这样的瓶颈。第三,在强度上,全国人大常委会授权一般发生在现行法体系框架内,除非有全国人大授权,全国人大常委会授权不具备突破现行宪法的能力和资格。而全国人大授权基于其主权地位的优越性,其具有创制“基础规范”的“社会现实”力量。从这个意义上讲,全国人大授权为创制性授权,全国人大常委会授权是实施性授权,在同一个场域中两者是决定与实施的关系。

   依据现行宪法第57条的规定,全国人大常委会是全国人大的常设机关,由此决定两者的权力地位是从属而非并列关系,即全国人大常委会授权应在现行宪法框架下运行,不得越轨到全国人大授权的场域中。然而,检视此次国家监察体制改革,试点决定由全国人大作出或许更具正当性,然在改革实践中则是由全国人大常委会却代替其作出授权决定,分析其中的原因是厘清全国人大常委会授权与全国人大授权的关系的关键。具体来说,其原因有三:第一,从人大内部环境来看,全国人大常委会行使授权的效能高过全国人大。第二,从人大外部环境分析,在人大制度行政化运作背景下,全国人大常委会的政治地位事实上高过全国人大的法律地位。第三,从人大授权改革所带来的风险来看,全国人大常委会授权要小于全国人大授权。在这种语境下,执政党选择由全国人大常委会而非具有终局权威性的全国人大作出授权决定,是为减小全局失误,防止宪政危机而采取保守姿态。尽管从法律价值判断,全国人大常委会作出国家监察体制改革授权决定不具有该当性,但从政治价值判断,全国人大常委会授权在保持稳定这一前提价值取向上可能更优于全国人大授权所表征的彻底、激进属性。上述分析维度或许是全国人大常委会授权经常代替全国人大授权的另一个原因。

   然而,无论授权决定的作出主体为何,由全国人大或全国人大常委会授权实施的事项势必属于国家重大事务范畴,而为了保证授权的规范实施,达到预期的政治、法律等目标,必须加强全国人大对全国人大及其常委会授权的监督,具体而言:第一,加大授权实体性监督,包括明晰授权内容、规定授权期限、跟踪授权过程、发现授权效果不佳而予以修正或撤销授权等,其中,跟踪授权过程可以通过成立特定问题调查委员会予以实施。第二,加强授权程序性监督,包括设置相关事项的审议批准程序、定期报告授权实施进展状况、授权事项信息公开、设置不同国家机关之间的制约程序等。第三,待时机成熟,建议由全国人大制定《中华人民共和国授权法》,除了系统规定包括全国人大及其常委会授权实体、程序方面的内容,为授权监督提供法律依据,同时要以法律形式规定授权主体和被授权主体的相关法律责任,从而减少全国人大及其常委会授权的随意性,加强授权的严肃性,进而使全国人大及其常委会授权在推进国家重大改革、弥补宪法法律漏洞方面发挥应有的作用。

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