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绩效预算法律问题研究
来源:网络转摘 作者:孟庆瑜 点击:276次 时间:2016-04-05 15:31:31

   

   一、绩效预算与绩效信息在预算决策中的应用 

   绩效预算(Performance Budgeting)概念的提出可以追溯到20世纪初,但在20世纪60年代,绩效预算曾一度被人们放弃,而它的变形版本又在80年代重新出现。所谓“绩效”,是一个管理学术语,从其字面意思来看,“绩”即业绩、成绩;“效”应取其效率、效果之意;“绩效”即统筹考虑业绩和效率的意思。“绩效预算”就如同管理学中的“绩效管理”、“绩效工资”等,意思是与绩效建立某种联系的预算方式,即在预算过程中应用了绩效信息的一种预算制度。在实践中,几乎每一个将绩效信息纳入预算考量的政府都声称自己所执行的就是绩效预算。在理论上,引用较多的则是1950美国总统预算办公室第一次对绩效预算所下的定义,即绩效预算是这样一种预算管理制度,它要求预算单位请求拨款时须明确阐述:(1)所要达到的目标;(2)为实现目标而拟定的支出计划需要花费的资源;(3)用哪些量化的指标来衡量其在实施计划支出过程中取得的成绩及工作完成情况。{3}成功实施绩效预算的美国马里兰州有关法规中对绩效预算的定义更加简洁:绩效预算是一种预算方法,依据绩效数据来作出资源分配和项目管理的决定。{4}那么预算过程中如何最佳地应用绩效信息呢?这是我国探索建立绩效预算法律制度必须要解决的一个前置性问题。 

   实践中,各个声称自己建立了绩效预算的国家在预算过程中对绩效信息的应用并不相同。根据美国1993年《政府绩效与成果法案》规定,所有联邦政府机构必须向总统管理与预算局提交战略计划,所有联邦政府机构必须在每一个财政年度编制年度绩效计划,设立明确的绩效目标,管理与预算局再在各部门年度绩效计划的基础上编制总体的年度绩效计划。它是总统预算的一部分,各部门的预算安排应与其绩效目标相对应,并且须提交给国会审议。联邦政府机构须向总统和国会提交年度绩效报告,对实际绩效结果与年度绩效目标进行比较。与此类似,英国有关绩效预算的制度安排主要体现在《公共服务协议》之中:各预算部门与财政部协商确立部门的战略目标、绩效目标和具体的绩效指标;各部门在获得预算资金时,要同时签订绩效合同,明确规定部门使用资源要获得的绩效结果;政府部门每年两次向议会提交绩效报告;绩效信息也将应用到下一年的预算安排之中。{5}新西兰的绩效预算非常著名,它采用的是一种国家“购买”公共服务的理念,将预算决策的权力下放到部门,部长和各个机构之间签署绩效合同,绩效不高的部门将被问责,而各部门在完成绩效目标的前提下,对资金使用有充分的自主权利。澳大利亚的绩效预算方式与新西兰类似,也是先为政府部门规定绩效,再在确定绩效的基础上编制财政预算,中央对财政支出过程不再作具体的管理,将传统的财政中央控制权利逐渐下放,增强部门自主权,以绩效作为控制和考核的标准。{6} 

   近年来,我国各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院关于提高财政资金绩效的要求,在加强预算绩效管理方面开展了积极探索,各方面工作不断取得新的成效。财政部于2011年4月发布经重新修订的《财政支出绩效评价管理暂行办法》,将纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金纳入绩效评价的范围。财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。评价结果将作为改进预算管理和安排以后年度预算以及作为部门年度奖惩的重要依据。{7}同年7月发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》,明确指出,预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理,要将绩效理念融入预算管理全过程,使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分,逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。但从目前我国地方预算绩效管理工作开展情况来看,绩效评价结果的应用方式是多样的,仅有山西、浙江两省将评价结果作为预算安排的主要依据。{8}这种结果与西方国家将绩效信息普遍应用于预算安排全过程的情形尚存较大差距。 

   政府预算是经法定程序批准的国家各级人民政府和实行预算管理的各部门、各单位一定期间的财政或财务计划。{9}完整的预算过程包括预算编制、预算审查和批准、预算执行和决算,绩效信息可以作为控制手段应用于预算的各个环节。因为预算的实质在于配置稀缺的公共资源,因而它意味着在潜在的支出目标之间进行选择。预算意味着平衡,它需要一定的决策制定过程{10},所以绩效信息尤其应当应用于预算决策过程之中。 

   在理论上,绩效预算甚至可以完全代替原来政治博弈预算安排方式,成为预算资金分配的唯一标准,来达到政府资金使用效益的最大化。传统的预算资金分配是一个政治博弈过程,各个预算部门都向财政部门寻求自身的资金最大化,财政部门的决策标准模糊、随意,所以整个预算资金分配过程是非理性的。因此,理论型绩效预算认为,我们应当建立一种纯“理性”的预算资金分配方式,使预算资金的分配不再受个人的非理性影响,而根据现代管理科学,以绩效分配标准的资源分配方式可以达到资金使用效益最大化。但是,以绩效为唯一标准来分配预算资金的主张仅仅具有理论价值,至今尚无一个国家仅以绩效高低作为预算安排的标准。换言之,理论型绩效预算的实现基础是一种现实所不能达到的理想状态:首先,理论型绩效预算的绩效评价要求涵盖政府行为的各方面效果,但现实中政府行为的效果有些很难衡量的。以教育为例,教育投入结果中的毕业生人数、考试成绩等是容易测量的项目,但人口素质提高所带来的经济效果,甚至降低犯罪率的效果都是教育投入的产出,这部分成果难以全面总结,亦难以测量,所以以不全面的行为效果计算出的绩效结果难免有失偏颇,达不到理论绩效预算所要求的前提。其次,理论型绩效预算认为政府所有行为的绩效最后都可以用一系列相同的指标评价。但实际上政府行为产生的结果是多样性的,主要的评价指标也可能是不同的。如治安投入的主要评价指标是犯罪率和破案率,而城市基础设施建设的主要评价指标则是市民生活质量的提高和社会经济的发展,二者难以直接比较,即使可以使用一系列统计学方法得到统一指标的绩效评价,甚至可以换算为相应的得分,但经过各种数学程序得到的统一指标绩效评价结果已不能完全代表政府行为的实际绩效,将会严重影响绩效评价的科学性。 

   事实上,以绩效为绝对标准的预算资金分配方式并不符合预算制度的根本目的。在一定程度上,我们可以将政府视为一个公共产品或服务的生产或提供主体,纳税人向政府缴纳税金,政府利用这些财政资金维持自身运转,并向社会提供各种公共产品和服务,如良好的社会治安、高质量的教育、消除贫困、防治自然灾害等。现代社会的良性运转,离不开市场机制和政府机制的共同作用。社会活动中生产什么、生产多少以及为谁生产等问题,首先由私人部门在市场机制引导下,按绩效最大化原则来分散自主决定,凡是市场能够有效解决的经济问题,就不需要政府干预,当然也就不需要作为政府干预的财政预算,但市场这只看不见的手不是万能的,市场机制的失灵尤其集中体现在公共产品的供给方面,绝对按照绩效最大化原则来分配社会资源,公共事务的绩效非常低,即使在公共产品中按照绩效排序,恐怕诸如沙漠绿化、国防建设、义务教育、法制宣传等活动的绩效会排在后位,但是这些活动实际上却很重要。所以,我们才需要政府这只“看得见的手”,通过预算机制,从社会经济体中吸纳、转移、配置和使用一部分经济资源,以供给公共产品,弥补市场机制的单独绩效配置缺陷。{11}因此预算制度从产生原因和承载使命来看,都不应只以达到绩效最大化为最终目的,预算的基本属性还是政府和代议机构的政治选择过程。 

   所以,在建立我国绩效预算制度过程中,我们既要充分发挥绩效信息在预算各个阶段的控制作用,尤其要发挥绩效信息在预算决策过程中的重要作用,同时还要坚持现在的政治博弈预算安排方式,在预算决策中实现政治博弈和绩效控制的有机结合,建立起适合我国国情的科学、高效的绩效预算制度。 

   

   二、绩效预算与我国《预算法》修改 

   毫无疑问,法律在推行绩效预算过程中发挥着不可替代的重要作用。法律是绩效预算改革的推动力,取得立法支持、具有合法性的制度改革比较容易得到社会公众的认可、支持和协作配合,有助于减少改革阻力、节约改革成本、推进改革速度{12};法律是绩效预算制度权威性的来源,法律以其权威性可以保障绩效预算在全国范围内的各级政府和部门预算中实行,任何下位的法律法规和政策均不得与其相抵触;法律还是绩效预算制度得以稳定运行的保障,完善的法律制度有助于保证绩效预算在实际运行中不偏离初衷。美国在1993年进行新预算改革之前,曾经历过两次绩效预算改革的试验,但均以失败告终。分析其中的缘由,可以发现这两次绩效预算改革都忽视了立法部门的参与。1993年美国绩效预算改革则吸取教训,一开始便出台了《联邦政府绩效和结果法案》。该法案最重要的贡献就是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架,为政府部门和国会提供了连续使用的可能性。{13} 

   目前我国有关绩效预算的政策法律规定,主要体现在由财政部制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》等部门规章和地方政府及其财政部门制定的地方政府规章或规范性法律文件之中,权威性不足,法律的效力位阶偏低。而《预算法》作为调整预算关系、规范预算行为的基本法律,由于受立法背景和经济社会条件等诸多因素的影响,未就绩效预算作出制度预设和安排,难以有效指导与规范我国正在进行的绩效预算的改革与实践。而推行绩效预算作为我国推进财政科学化精细化管理,强化预算支出的责任与效率,提高预算资金的使用效益和政府工作效率的重大举措,对于预算法律制度改革与完善的内在需要,已形成了对《预算法》修订的倒逼之势。因此,我们应当充分认识推行预算绩效管理的重要性和紧迫性,以正在进行的《预算法》修订为契机,借鉴市场经济国家预算绩效管理的成功经验,统筹规划,重点突破,逐步建立以绩效目标实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的,覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的绩效预算制度体系和预算绩效管理体系。 

   同时,我们也必须清醒地认识到,绩效预算仍是一项有待发展与完善的预算方式,绩效预算制度必将由一系列具体的操作规则组成,随着这些规则在实践过程中问题的不断暴露和人们对绩效预算认识的不断深入,绩效预算制度体系将会在不断的改革与实践过程中逐步形成,不可能一蹴而就,一步到位。因此,《预算法》作为预算领域最高位阶的基本法律,也不可能就预算制度作出详细完备的法律规定,而只能就其理念、基本原则和基本制度等作出规定。否则,将会损及基本法律的权威性与稳定性。申言之,有关绩效预算的大量具体的制度或规则的创制权,自然就落到了国务院、财政部,以及地方政府及其财政机构的身上。其中,因其在推行绩效预算制度中的关键地位所决定,财政部理所当然地成为了绩效预算制度规范的主要创制者。 

   

   三、绩效预算与绩效评价法律制度 

   绩效评价制度是绩效预算制度的核心组成部分,因为绩效评价结果的真实性和科学性直接关系着绩效预算目标的实现程度。绩效评价制度具有独立性,绩效评价的结果将会应用到绩效预算的各个阶段——预算编制、预算审查和批准、预算执行和决算。绩效评价制度具有复杂性和发展性,由评价主体、评价对象、评价内容、评价标准、评价方法、评价程序、评价结果及应用等一系列的具体制度规则构成。其中,绩效评价主体制度和绩效评价指标体系至关重要。 

   (一)绩效评价主体制度 

   绩效评价主体是指由何种机构进行绩效评价,即“谁评价”的问题。绩效评价主体的选择关系到评价结果的公正性与真实性,在一定程度上决定了绩效预算制度的成败。在实行绩效预算制度的发达国家,如美国、英国、澳大利亚和新西兰,都是由多元主体参与绩效评价的,大都包括被评价对象自身、上级政府(机关或领导)、立法机关、公众和学术研究机构等。{14} 

   首先,预算单位自身应当作为绩效评价的重要主体。由预算单位进行绩效评价是践行分散预算决定权的方式,预算单位在编制预算的同时对所编制的预算进行绩效评价,可以及时根据绩效评价结果调整预算安排,使预算编制“一上”过程中的“天价预算”趋于合理。另外,由于预算单位拥有进行绩效评价最全面的信息,预算单位成为绩效评价主体在资源上也具有优越性。 

   其次,我国的绩效评价应当存在其他主体。财政部门除了应当组织预算部门自身绩效评价,并作出统一的评价规范和指导外,还应承担监督责任,即对预算部门自身绩效评价结果抽取对象重新作出绩效评价。绩效评价结果的直接目的之一是为立法机构审议预算提供依据,立法机构在审议预算过程中,如果质疑某项绩效评价的真实性,除可以直接否决项目、要求原部门重新进行绩效评价外,应有权自己组织绩效评价,这一任务可以交由所属预算委员会和财经委员会进行。民间组织也应列入绩效评价主体的范围,如媒体机构可以单独对预算项目进行绩效评价,作为国家绩效评价的补充和监督。还有,公众也有权成为绩效评价主体,参与到预算绩效评价中来,但由于公众专业知识的局限性所致,公众很难单独对预算项目进行完整的评价。对此,我们可以借鉴美国的做法,引导公众参与到国家或民间机构的绩效评价中去,表达自己对政府所提供的公共产品和服务的意见{15},财政部门在制定绩效评价标准时应当将公众的意见和评价作为一项考核指标。此外,审计部门也可以单独成为绩效评价的主体。 

   最后,我国应当适时引入第三方绩效评价制度。所谓第三方绩效评价制度,是指由需要应用绩效评价结果的部门将绩效评价过程交由独立的第三方机构进行,第三方机构由专业人员组成,自身并不应用预算绩效评价结果,以其独立性和专业性为委托部门提供真实可靠的绩效评价结果。这种制度不仅有助于克服前述主体在专业机构和专业人员方面的局限性,而且有助于防范前述主体基于自身利益需要而作出不真实绩效评价的可能性。至于如何保障第三方评价制度的中立性和可靠性,笔者认为应在严格准入条件的前提下,通过绩效评价市场的充分竞争,来确保第三方评价结果的质量和效果,而不是预先设定或行政控制。 

   (二)绩效评价指标体系 

   虽然绩效评价是由多元主体参与进行,但如果绩效评价指标没有统一的标准,评价结果之间会因为评价指标范围不同、评价标准不同,甚至评价结果方式不同造成无法进行比较。因此,确立统一合理的绩效评价指标,才能保证绩效评价结果的科学性。实践中,如何制定合理的绩效评价指标体系也是各国实行绩效预算时遇到的重大难题。这是因为政府行为具有复杂性,政府行为的很多结果是非直观的,难以找到明确对应的评价指标。“理论绩效预算情结”使很多国家在开始引入绩效预算时都十分重视建立完美的绩效评价指标体系,希望能找到一个可以全面衡量政府所有活动绩效的指标体系,但最后均以失败告终。可见,构建绩效评价指标体系不应存在追求完美的幻想,要将重点放在指标与预算安排的关系考察之中,坚持世界银行的CREAM原则:相关和有用性、清晰和可理解、成本有效性、可以监控结果、信息充分{16},重点把握好以下两个方面: 

   一是建立分类绩效评价指标。鉴于政府活动的多样性和不同活动效果的差异性,通过统一的绩效评价指标加以衡量是不现实的,如政府国防行为的效果是国家安全,而道路建设的效果则是经济增长和方便人们出行,低保投入的效果又是提高特困群体的生活水平,这三种行为的结果就难以用统一的指标衡量。因此,应当根据政府行为效果的性质,将政府行为分成不同的类别进行绩效评价,类别之间评级指标可以具有差异性。当然,对政府行为的分类也不宜过细,分类过于详细反而失去相互比较的功能,不同类别之间的绩效评价指标还应当有一定的共同性,不至于完全无法比较。 

   二是建立定量分析和定性分析相结合的绩效评价指标。由于绩效预算制度的核心是比较不同政府行为的绩效评价结果,所以应尽量选择可以量化的绩效评价指标,采取填报绩效表格评分或评级的方式进行衡量。但政府的很多行为具有广泛性、模糊性、长远性,难以量化,例如政府教育投入的结果不仅表现为毕业人数、就业比率这些易于量化的方面,还表现在人口素质提高对经济发展的促进作用、社会治安的好转和公民生活质量的提高等这些难以量化的方面。因此,也应适当引入定性分析方式,如可以采用描述性语言取代评分和评级,还可引入专家论证方式和群众评价方式——这种具有很强的科学性和客观性的方式尤其适用于大型项目的绩效评价。 

   

   四、绩效预算与预算编制法律制度改革 

   预算编制是一个国家预算决策的关键环节,绩效信息应当在预算决策中发挥配置财政资源的重要作用。我国实行财政分权制度,各级政府预算由同级人大批准,但为了保障国家财政资金的整体合理安排,国家对财政资源配置仍然由上至下加以控制,具体表现为预算编制过程中预算部门与财政部门的博弈、下级部门与上级部门在预算资金上的博弈、下级财政部门与上级财政部门的博弈,在预算编制的最后阶段各级政府向人大提交的预算草案基本决定了财政资金的分配。我国确实需要加强预算审查和批准环节在预算决策中的作用,但由于财政分权制度要求本级人大批准本级预算,并且下级人大先于上级人大召开,预算批准过程仍难以体现国家整体的财政安排,财政资金分配还是主要由预算编制过程决定的。 

   (一)我国预算编制法律制度的缺陷分析 

   首先,我国预算编制方式过于集权和缺少公认准则导致“寻租”现象。在“二上二下”的预算决策过程中,预算决策权力事实上集中于上级政府和各级财政部门:上级政府对下级政府的项目取舍和资金分配作宏观的把握,各级财政部门在上级政府确定的宏观框架下,对预算再作出详细的安排。我国目前预算决策还缺少公认准则,主观性强,预算资金分配的主要依据有三种:一是上年的预算数额,目前还在大规模使用“基数法”的预算分配方式;二是国家发展计划,上级政府根据经济发展计划对预算项目取舍;三是预算决策部门的自身经验,预算由领导“拍脑袋”决定。在这种集权化且缺少公认决策准则的情况下,我国预算决策过程异化为一种“寻租”过程。“寻租”理论认为,在一个社会中,如果由行政权决定资源的配置,那么“寻租”会成为一种普遍现象,寻租活动往往强调这样一种现象:即利用政府机器,带有强制性地实现财富转移的可能性将鼓励个人或集团投入资源,从事游说或反游说的负和博弈以获得或阻止资源的转移,政府预算过程中主观性诱发了预算管理中的“设租”与“寻租”活动。{17}我国目前的预算决策就面临着这样的事实:财政部门和上级政府缺乏科学性的决策标准,主观作出预算决策;各预算部门都试图向上级政府和财政部门说明所需资金的合理性,努力争取资金最大化,预算单位资金申请日益膨胀,没有自我约束力。部门得到预算资金的多少,甚至与该部门和财政机构的关系密切与否相关,“跑部”成为了各省争取财政资金的重要途径之一。 

   其次,传统的预算编制方式不利于提高资金的使用效率。其间是两个方面的原因造成了我国预算资金的浪费现象严重:一是预算缺乏对资金使用效率的关注。传统预算方式被称为“投入型”预算,重视的是预算资金在各个部门之间的分配,缺少对部门使用这些资金“结果”的关注,缺乏提高预算资金效率、提高预算“投入”相应“产出”的有效手段,对预算效率的控制主要通过不断细化预算的方式:财政机构首先将各部门经费划分为基本支出和项目支出两大类别,基本支出预算是为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,按其性质分为人员经费和日常公用经费,国家和财政机构对各部门基本支出的控制,主要通过定员定额和实物费用定额管理的方式,也就是把所有的部门分成几大类,在调研和分析测算的基础上,制定出每一类部门的人员定额支出水平和实物定额消耗标准,如房产的费用消耗标准和车均消耗水平。项目支出预算是指部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标,在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。项目支出预算资金的控制,是由各个部门将项目的各项花费细化,财政部门负责审核项目的合理性。{18}这种细化预算方式也是从控制“投入”角度出发的,对提高预算资金使用效率的作用有限。二是预算部门没有提高资金使用效率的相应激励。由于财政部门要对有限的财政资金作出分配,所以财政部门是有提高预算资金使用效率的相应激励的。但因信息的不对称性,财政部门对资金使用效率的控制效果并不理想,定员定额、实物费用定额管理和其他细化预算的方式也难以对每项预算制定出合理的标准。在确定项目的可行性和把握完成某项政府行为的花费上,行为的具体实施部门比资金控制部门占有更多的信息,但目前的预算制度对各部门在资金的使用效率上没有评价和比较,只是一味要求各部门的实际花费要严格按照预算进行,具体表现为决算数字要和预算吻合,以期控制部门报“天价预算”现象。在实践中各部门所关注的还是怎样在与财政部门的沟通过程中争取到更多的资金,再通过资金浪费甚至“突击花钱”来达到决算和预算吻合。 

   最后,传统预算编制方式不利于公众参与预算和预算公开。我国1994年《预算法》中并没有规定公众参与预算制度,公众管理国家的权利都由代议机构——各级人大及其常委会来行使,但随着政府管理方式的转变和民主理念的进步,公众对预算活动的直接参与成为我国提高政府执政透明度和合理性的重要目标。我国基层部门开始探索公众参与预算,如浙江温岭镇“预算民主恳谈”制度,由民众代表对预算进行逐项审查,依据自身经验判断预算的合理性。但公众参与预算在县级以上预算过程中却难以开展,主要原因之一是预算具有很强的专业性,县级以上预算所涉及内容的宏观性和复杂性,已非普通民众所能把握,即使财政部门逐条详细公开预算,组织听取公众意见,恐怕大部分民众也很难根据自身经验对政府预算安排作出正确判断。换言之,公众对预算资金安排缺少简单的评判标准,是各级预算公众参与机制发展中的重大瓶颈。 

   预算公开是公共财政的本质要求,是公民享有宪法规定的知情权的重要体现,还是实行有效监督、遏制腐败发生的前提条件。{19}目前我国正在积极推进预算公开,财政部相继发布了《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》、《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》、《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》等,规定对于预算、决算等内容要以公共媒体以及新闻发布会、政府公告等方式公开,接受群众监督,但与公众参与预算面临的问题一样,公众对预算缺少简单的评判标准也使预算公开、接受公众监督停留在形式层面,难以取得实质效果。 

   (二)建立适合我国国情的绩效预算编制制度 

   首先,应当建立战略计划制度。战略计划制度是美国《政府绩效与结果法案》的一大亮点,要求每一位机构的负责人应当向管理和预算局局长和国会递交项目活动的战略计划书,战略计划应包括不少于五年的时间,并至少每三年更新和修订一次,内容包括对机构主要职能和工作任务的综合描述;总体目标和目的,描述目标和目的实现的方式;怎样使年度绩效计划与战略计划的总目标相联系。{20}战略计划是绩效预算的重要基础,为各部门的年度预算安排提供了目标和绩效框架。借鉴这一成功经验,我国在《预算法》修改时可以在“预算编制”一章增加各预算部门应当向财政部门和人大提交一定年限的战略计划的规定,有关这一制度的详细内容可以通过下位立法加以细化和落实。 

   其次,应当建立绩效计划报告制度。即在《预算法》“预算编制”一章中增加如下规定:各级政府、各部门、各单位在编制预算过程中,应当同时对预算中涉及的所有活动项目进行绩效评价,并依据考评结果编制绩效计划报告;财政部门在各部门绩效计划报告的基础上编制总体的绩效计划报告,作为预算草案的一部分。绩效计划报告是财政部门等作出预算决策的依据,由此激励预算编制部门作出合理的预算安排。由于我国部门经费划分为基本支出和项目支出,两者在目的和控制方式上差异很大,因此应针对这两种支出设计不同的绩效控制方式。在项目绩效预算的编制中,应当规定绩效评价结果好的项目在财政部门等安排预算时优先通过,绩效评价较差的项目不予通过,激励预算部门合理安排项目预算;对于基本支出绩效预算则可以采用绩效协议的方式,在预算编制时为单位基本支出设立固定的绩效,并设立相应奖惩机制,绩效协议可以促进各单位在基本支出中自觉节省资金,同时增加部门对基本支出的自主安排的灵活性。基本支出固定绩效的设定可以与我国目前定员定额和实物费用定额管理结合,参考人均消耗和实物平均消耗制定绩效指标,以控制单位的基本支出费用。 

   最后,应当建立合理的预算周期制度。绩效预算编制要求预算部门在编制预算的同时作出绩效评价,财政部门对各部门的预算编制和绩效依据都要作出审核,预算部门和财政部门之间需要对预算编制和绩效依据反复沟通,直至部门的绩效评价达到合理水平,这一过程增加了预算编制的科学性,但与目前的预算编制制度相比更加耗费时间,因此我国在《预算法》修订中,应当延长预算编制周期,明确规定预算编制时间的大致范围,以法律的形式保证绩效预算编制有充足的时间保证,以充分发挥绩效预算的作用。 

   (三)绩效预算编制法律制度的重要作用 

   首先,绩效预算编制制度有助于提高预算决策的科学性。其一,绩效预算编制法律制度合理分散了预算决策权力。绩效预算方式下,预算部门在编制预算的同时对各项预算进行绩效评价,绩效的高低与预算资金分配相联系,预算部门可以通过合理安排资金的方式控制绩效评价结果,所以预算部门对自身行为绩效的控制决定了预算资金的分配,也可以说绩效预算是将预算决策权从财政部门“下放”到具体预算部门,分散了财政部门和上级政府的预算决策权力。其二,由于各预算部门在预算制定中掌握最多信息,所以分散预算决策权力还使项目支出的比较仅在项目和部门内部进行,限制了比较范围,减轻了以往性质不同的项目聚在一起进行竞争的现象,有利于提高决策的合理性。{21}其三,绩效评价结果这一公认准则为预算决策注入“理性”因子{22},部门在预算资金争取过程中会将重点从游说财政部门转移到提高自身预算绩效,有效减少了预算资金分配中的“寻租”现象。 

   其次,绩效预算编制制度有助于提高财政资金的使用效率。其一,绩效预算是一种以结果为导向的预算,理论上绩效预算报告应该是一个结果——投入报表,关注的是投入和结果之间的资金使用效率,兴起于20世纪80年代新公共管理运动的新绩效预算正是为解决政府财政资金使用效率低下和由此导致的财政赤字危机。其二,绩效预算对预算部门提高资金使用效率形成激励,与财政部门相比较,具体预算部门在提高资金使用效率中占有更多信息,在绩效评价结果高低与预算资金分配建立联系的激励下,各部门为争取资金会努力提高绩效评价结果,而提高绩效评价结果的方式就是提高财政资金使用效率。其三,提高资金使用效率的另一种重要方式是细化预算,而绩效预算还是以细化预算为导向的预算改革的支撑点,绩效预算本身的特点就是细化管理{23},将财政部门对预算审查和控制的细化转移到具体预算部门在预算编制时对预算实行细化控制,将预算细化控制从中间转移到源头。 

   最后,绩效预算编制制度有利于公众参与预算决策。其一,绩效预算要求预算部门在每一项预算制定时都要同时进行绩效评价,使公众了解每一项预算行为的效果和资金的使用效率,便于公众参与预算决策,也提高了预算公开的效果。其二,政府各种行为结果的性质差别很大,比如判定某项资金应当投入公路建设还是投入教育事业,由于公路建设的结果和教育事业的结果性质差别大,所以很难进行比较,引入绩效预算以后,统一的绩效评价标准便于公众对政府的不同性质行为进行比较。其三,绩效预算将复杂的预算项目和县级以上的预算简单化,复杂预算项目的整体绩效评价、部门的整体绩效评价给普通民众直观的印象,令普通民众更好参与预算决策和监督过程。 

   

   五、绩效预算与其他预算法律制度改革 

   (一)绩效预算与预算审查和批准制度 

   首先,我国应当建立预算绩效审查制度。预算草案中的绩效计划报告应当作为各级人民代表大会审查和批准预算的重要标准。虽然预算审查和批准在预算决策中的作用较小,但这一制度也可以激励预算部门合理预算安排,财政等部门在预算决策时对预算项目进行合理取舍。另外,预算的审查和批准是各级人民代表大会的重要权利,但目前各级人民代表大会对预算审查和批准权力的虚化现象严重,其中的一个原因就是预算的专业性很强,很多人大代表对预算项目缺乏专业判断能力,而绩效审查制度可以为各级人大审查和批准预算草案提供重要参考和依据。 

   其次,我国应当以绩效预算改革为契机,建立预算分项审查和批准制度。由于绩效预算草案按照项目预算和基本支出预算分类编制,并且这两类预算的绩效评价结果各自成体系,可相比性低,就更需要建立预算分项审查和批准制度;预算草案中的绩效计划报告也为人大以绩效为重要依据分项审查预算提供了便利,从而为建立预算分项审批制度创造了条件。因此,我国在《预算法》修订时,可以在“预算审查和批准”一章中特别增加一条规定:我国实行预算分项审查和批准制度,预算绩效计划报告将作为各级人民代表大会审查和批准预算的重要标准。同时,我国《预算法》还应作出延长预算审议时间的修改,以适应预算分项审查和批准制度。笔者认为,最合理的方式是改变我国预算年度的起止时间,为各级人大充分审议绩效预算、修改绩效预算、甚至重新制定绩效预算提供时间保障。同时,也利于从根本上改变每年的1月1日至预算批准之前这段时间政府预算脱法运行的现实状况。 

   最后,应当进一步细化对预算草案的绩效审查的法律规定。其一,我国可以改变英国和美国项目绩效评价结果只具有参考作用的方式,赋予绩效评价结果一定的法律效力,即可以考虑规定绩效评价结果排前20%的项目有直接获得预算资金的法律效力,排在后20%的项目直接淘汰,对于排在中间60%的项目再进行政治考量,以激励预算编制部门合理安排预算。其二,应当建立各级人大对绩效计划报告的实质审查制度,专门审议绩效计划报告的合理性。其三,应当规定在人大认为预算绩效计划不真实、不合理时,可以要求预算部门作出解释、也可以责令有关部门重新作出绩效审查,人大也可以自行或委托第三方机构重新作出绩效审查。 

   (二)绩效预算与预算执行和调整法律制度 

   我国应在预算执行中建立以绩效评价为主要方式的绩效监督制度。由于绩效评价的开展需要花费资金、时间和人力等成本,所以这一制度应主要针对大型项目预算,特别是跨年度项目预算,并且可以以抽查方式进行,以监督大型项目资金在执行中严格按照预算进行,发现预算安排在执行过程中所暴露出的不合理地方,对所出现的偏差及时进行调整。为此,我国可以在《预算法》的“预算执行”一章中增加规定:我国在预算执行过程中建立定期绩效报告制度,以绩效评价的方式主要针对大型项目预算实行。在相应的下位立法中,进一步执行绩效评价制度作出详细规定:首先,应规定预算执行中绩效监督的主体。鉴于信息采集和可操作的需要,应主要由预算执行单位自己组织绩效评价,编制预算执行绩效报告交由财政部门审查。其次,应当规定预算执行绩效监督的项目选择标准。可以考虑以投资额度、社会影响等因素来选定监督对象,确定相应的抽查方式和绩效反馈间期。鉴于这一制度主要针对跨年度预算的大型项目投资的实际情况,可以考虑以半年时间为间期,对于特别重要的项目,还可适当缩短间期。过短时间内的预算执行及其效果尚缺乏稳定性,还会引起资源浪费等问题。最后,应当严格对执行期间绩效监督后果的规定。对预算执行部分的绩效严重低于事先设定绩效的行为,应在客观分析基础上,对预算执行不力的部门给予处罚,或者追究绩效编制部门的责任,必要情况下还可作出预算调整或绩效调整。 

   在预算调整方面,借鉴新西兰和澳大利亚的绩效合同等制度,在项目绩效目标、基本支出绩效目标或部门整体绩效目标确定之后,预算执行部门中可以在保证绩效目标不变的情况下自主对预算进行调整。换言之,在推行绩效预算制度环境下,应当给予预算执行部门以充分的自主权。当然,对于经人大批准已发生法律效力的政府预算案,各预算部门应当严格按照批准的预算条目执行。如遇特殊情况确需调整的,则应由各级政府编制预算调整方案,经同级人民代表大会常委会审查批准,报上级政府备案后才是有效的。只是在预算调整过程中也应当增加绩效评价作为预算调整的依据。调整方案绩效计划报告的编制、审议和批准应当和普通绩效预算相同,以保证预算中绩效信息的一致性。对此,我国《预算法》在“预算调整”一章可增加以下规定:各级政府在编制预算调整方案时必须同时进行绩效评价,并编制相应绩效计划报告,与预算调整方案同时报请相关部门批准。 

   (三)绩效预算与决算法律制度 

   决算是预算过程的最终环节,在决算过程中引入绩效控制是建立完整绩效预算制度的内在需要。我国目前正在推行的财政支出绩效评价制度不失为这一领域的有效尝试。财政部于2005年发布《中央部门预算支出绩效评价管理办法(试行)》,2009年发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》,2011年重新修订发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》,为财政支出绩效评价提供了制度支持。这一制度设立有绩效目标,整个过程是以财政支出完成以后的绩效评价为重点,评价结果主要用于改进预算管理和安排以后年度预算,而不是为当年预算安排提供依据,但确与决算中绩效控制的目的相契合。鉴于财政支出绩效评价制度和决算制度在主体、过程、组织管理和目的等方面的相通性,可以考虑将财政支出绩效评价纳入决算过程。为此,《预算法》可以对“决算”部分作出修改,规定各级政府、各部门、各单位,在每一预算年度终了后编制和报送决算草案的同时,编制和报送相应的绩效评价报告。但决算过程中的财政支出绩效评价须以预算绩效计划报告为绩效目标。这是因为预算编制过程中已经建立了预算绩效计划报告制度,由此形成的绩效计划报告自然应当成为决算过程中财政支出绩效评价的目标,无需重新确立绩效目标。 

   (四)绩效预算与预算监督和法律责任制度 

   绩效控制方式还应当充分应用到预算监督和法律责任环节,绩效评价结果应当作为各级人大及其常委会和审计部门对预算和决算监督的重要依据。监督的内容除了以绩效评价结果作为重要依据衡量预算安排的正当性、预算执行结果的合理性以外,还应当加入对绩效评价的真实性、合理性监督这项内容。我国现行《预算法》规定有各级人民代表大会、常务委员会及人大代表的监督,各级政府及其财政部门、审计部门的监督,但社会公众的监督没有得到立法确认,而基于宪法规定的知情权的社会监督更是举步维艰。在推行绩效预算的预算制度下,绩效评价结果使的预算安排标准变得简单易懂,包括社会机构、媒体、公民个人在内的社会监督将会成为现实。对此,《预算法》可以对“监督”这一章作出修改充实:国家鼓励社会主体对预算和决算进行监督;社会主体对预算和决算进行监督时,应当以绩效评价结果作为重要依据;社会主体有权对预算和决算绩效报告的真实性和合理性进行监督。 

   在预算责任制度方面,《预算法》可以结合绩效预算的制度运行调整充实以下三类主体的法律责任:一是追究绩效评价部门作出虚假绩效评价的法律责任;二是追究相关部门通过绩效评价过低的项目的法律责任;三是追究决算绩效评价结果严重低于预算绩效报告结果,又不能作出合理解释的部门的责任。同时,根据各类主体过错或违法程度的大小确定其应当担负的法律责任。  

   

   【作者简介】

   孟庆瑜,法学博士,河北大学政法学院教授。

   【注释】

   {3}参见王丹宇:《绩效预算的国际比较与借鉴》,载《开发研究》2009年第5期。  

   {4}参见齐守印等:《美国马里兰州的绩效预算管理》,中国财政经济出版社2011年版,第4页。  

   {5}参见苟燕楠:《绩效预算:模式与路径》,中国财政经济出版社2011年版,第80—85页。  

   {6}参见孔志峰:《绩效预算论》,经济科学出版社2007年版,第27—30页。  

   {7}参见财政部预算司:《关于印发〈财政支出绩效评价管理暂行办法〉的通知》, http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201104/t20110418_538358.html,2012-02-01访问。  

   {8}参见财政部预算司:《地方预算绩效管理工作开展情况》,http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/guojijiejian/201102/t20110214_450369.html,2012-02-21访问。  

   {9}参见傅光明:《〈预算法〉修改与完善综述——基于“第二届中国财税法博士论坛”的讨论》,载《地方财政研究》2011年第1期。  

   {10}参见〔美〕艾伦•鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》,叶丽娟、马峻译,中国人民大学出版社2002年版,第3页。  

   {11}参见卢红友:《政府预算学》,武汉大学出版社2005年版,第4页。  

   {12}参见王丹宇:《绩效预算的国际比较与借鉴》,载《开发研究》2009年第5期。  

   {13}参见张强:《美国联邦部门绩效管理:观察与思考》,载《西北师大学报(社会科学版)》2010年第7期。  

   {14}参见刘笑霞:《政府绩效评价理论框架之构建——以一级政府为中心》,厦门大学博士学位论文(2008年),第85—90页。  

   {15}参见刘笑霞:《政府绩效评价理论框架之构建——以一级政府为中心》,厦门大学博士学位论文(2008年),第87页。  

   {16}参见王进杰:《政府绩效预算管理改革研究》,中国财政经济出版2009年版,第222页。  

   {17}参见周学荣:《政府预算理论研究新进展》,载《经济学动态》2009年第1期。  

   {18}参见财政部预算司:《财政部关于印发〈中央本级项目支出预算管理办法〉(试行)的通知》,http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/200805/t20080522_33610.html,2012-02-21访问。  

   {19}参见刘积斌:《我国财政体制改革研究》,中国民主法制出版社2008年版,第351—352页。  

   {20}参见《美国1993年政府绩效和成果法(GPRA)》, http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/guojijiejian/200909/t20090930_214505.html,2102-02-21访问。  

   {21}参见〔美〕罗伊• T.梅耶斯等:《公共预算经典(第一卷)——面向绩效的新发展》,苟燕楠、董静译,上海财经大学出版社2005年版,第34页。  

   {22}参见沈春丽:《绩效预算》,http://www.crifs.org.cn/crifs/html/default/yusuanzhidu/_history/1009.html,2012-02-21访问。  

   {23}参见白景明等:《广东南海模式与建立中国式绩效预算》,中国财政经济出版社2010年版,第2页。

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