对话动机
《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书近日由国务院新闻办发布。白皮书旗帜鲜明地指出,宪法和香港特别行政区基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。有分析人士认为,白皮书的表述有力回应了关于香港特别行政区宪制问题的杂音,及时澄清了香港特别行政区的宪制基础。对于白皮书中关于香港宪制基础的表述,我们应当怎样理解?宪法和香港特别行政区基本法怎样构成香港特区的宪制基础?围绕这些问题,《法制日报》记者与权威专家展开了对话。
探讨香港宪制须以宪法为基础
记者:香港回归祖国已有17年,“一国两制”和香港基本法也实行了17年。在这17年时间里,香港特别行政区依法实行高度自治,继续保持繁荣稳定,各项事业全面发展。然而,香港社会部分民众仍对香港特区宪制问题存有杂音。我们在谈论任何一个问题时,都需要先明确这个问题的前提。那么,香港特区宪制问题的前提是什么?
韩大元:香港并非一个主权实体,在有关政制发展和宪制改革的事宜上,香港虽然有着重要的角色,但最终还是要由主权政府来决定。香港特别行政区是中国这个主权国家的一个组成部分,特别行政区是中国作为一个政治统一体的决断的产物,是国家主权行为的结果,其中充分体现着中国作为一个单一制国家的国家意识。这是我们理解特别行政区基本法的前提。讨论香港的宪制问题,也必须以国家主权的唯一性和单一制的国家结构形式为基础,不能脱离这一最基本的宪法事实。
记者:香港特区宪制问题的前提,是国家主权的唯一性。而国家主权最基本的表现形式就是宪法。是否可以这样理解:《中华人民共和国宪法》是香港特区宪制的前提和基础。
韩大元:探讨香港的宪制必须以《中华人民共和国宪法》为基础和基本背景。香港宪制的基本原则和基本制度是由全国人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》确立的,其中体现了国家主权的唯一性和宪法所确立的单一制的原则。
有些人认为,《中华人民共和国宪法》并不对香港发生效力。这种观点认为,在香港特别行政区成立以后,在香港区域内最高的法律规范就是香港特别行政区基本法,香港政制和社会发展最终只是依据香港特别行政区基本法。这种认识是不全面的,导致这种认识的根源是对宪法作为国家根本法的空间效力问题缺乏理解。
任何一个主权国家的宪法的空间效力都及于国土的所有领域,也及于这一主权国家的所有公民,这是主权的唯一性和不可分割性所决定的,也是宪法的根本法地位所决定的。
宪法是制定香港基本法的依据
记者:您刚才提到,有人误认为香港政制发展只依据香港基本法,之所以出现这种观点,原因是否在于没有正确认识《中华人民共和国宪法》与香港基本法之间的关系?
韩大元:制定香港特别行政区基本法的直接依据,是《中华人民共和国宪法》第三十一条:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”
但是,香港特别行政区基本法的制定并非仅以宪法第三十一条为依据,而是以整个中华人民共和国宪法为依据的。这一点在香港基本法中同样有明确的规定,香港特别行政区基本法序言第三段规定,“根据中华人民共和国宪法,全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法,规定香港特别行政区实行的制度,以保障国家对香港的基本方针政策的实施”。《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》也体现了这一点。宪法第三十一条是设立特别行政区的直接依据,而特别行政区基本法的制定则以整个宪法为依据。
讨论基本法下香港宪制的发展,不能脱离香港特别行政区基本法乃是依据《中华人民共和国宪法》制定这一事实。
香港基本法体现了宪法精神
记者:白皮书强调,宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。刚才,你主要分析了宪法的基础作用。那么,香港基本法在“共同构成宪制基础”中的作用体现在哪些方面?
韩大元:香港的宪制改革必须合乎香港特别行政区基本法。宪制改革是否合乎基本法,涉及到如何解释基本法的问题,而对任何法律的解释都必须是一种“合宪性解释”。也就是说,法律的解释必须合乎宪法。所以,我们不能只把香港基本法作为讨论香港宪制问题的基础,而要充分考虑全国人大特别宣告的香港基本法的合宪性。要考虑香港基本法本身的合宪性,还必须强调香港基本法解释的合宪性。
之所以作出“宪法与基本法共同构成香港宪制的基础”这样的判断,还因为香港基本法的许多具体制度实际上是体现了宪法的精神。我国关于实现国家统一的基本方针是“一国两制”,这一方针以根本法的形式规定在宪法的第三十一条。这一宪法精神是制定香港基本法所贯彻始终的,也必须贯彻于香港基本法的实施的始终。我们从香港基本法的制定过程中,可以找到大量体现“一国两制”方针的实例,在探索香港宪制发展方向时也必须遵循这一宪法精神。
以上我们分别从国家主权与单一制、宪法的空间效力、宪法是基本法制定依据、香港基本法的合宪性、基本法贯彻宪法精神等几个层面说明:中华人民共和国宪法与香港特别行政区基本法共同构成了香港宪制的基础。我们在未来落实基本法、推进香港宪制发展的过程中也要以这一判断为基本出发点。
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