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通胀政治经济学和央行独立性
来源:网络转摘 作者:马骏 点击:515次 时间:2018-05-02 10:51:40
 过去30年,中国经历了几次通胀或资产泡沫压力高企的阶段。1988年CPI同比增幅达到19%,1994年达到24%;2010年虽然CPI通胀尚在可控区间,但按搜房统计,35个主要城市的平均房价同比增长在当年的高点达到50%。
    有经济学常识的人和当时经济政策的决策者都知道,导致通胀和资产泡沫的最重要根源是此前一两年的货币扩张过度。1986年贷款增长达到32%,1993年广义货币增长达到37%, 2009年广义货币增长达到28%。这些年份的贷款或广义货币增长都大大超过过去30年中正常年份(剔除高通胀年份)的17%的平均增速, 也大大超过30年来年均16%的名义GDP增长。
    
    利益集团助推货币扩张
    
    通胀和泡沫的经济后果是难以估量的。1987年至1988年通胀失控之后宏观政策被迫大幅紧缩,经济增长在1989年至1990年曾一度滑落到4%。1993年至1994年通胀再度失控后政策再次大幅紧缩,加之1997年至1998年的亚洲金融危机的冲击,GDP增长从1993年的14%滑落到1998年-1999年官方报告的百分之七点几(美国经济学家Gary Jefferson等则认为1998年GDP增速被明显高估)。
    2010年发生的房价失控和2011年上半年面临的不断加剧的通胀压力已经迫使央行加息3次、提高存款准备金11次,国务院出台三轮打压地产泡沫的调控政策。这些政策必然导致经济的减速,只是减速的幅度还有待观察。
    导致通胀和泡沫的原因和后果如此显而易见,不少经济学家也在通胀和泡沫出现的早期就提醒决策者货币和信贷扩张过度将带来的恶果,但为什么难以阻止这种情况反复出现?
    问题的关键不在于决策者是否懂得货币与通胀之间的关系,而是有一个更深层次的体制弊端:目前体制下,货币扩张的受益者对货币政策有过大的影响力,能预测和警示通胀风险的力量在决策中缺乏影响力,而通胀本身带来的要求货币紧缩的社会压力又天然地滞后。
    
    谁是货币扩张的主要受益者?
    
    一是发起了几千个地方融资平台的地方政府。信贷增长越快,利率越低,它们扩大建设规模,体现政绩就越容易。二是大型国有企业。它们在目前体制下最容易获得贷款,得到的也是利率最低(甚至比基准利率更低)的贷款 。三是地产商。货币越宽松,房价就越高,地产商的利润就越高。四是许多的企业、金融机构、职工和股民。这些人都从直观的经验中感受到,货币宽松,就会伴随着经济、利润、工资和股市的高速成长。货币一旦紧缩,经济、利润、工资和股票就会下跌。五是腐败官员以及与其勾结的商人。货币扩张越快,项目越大越多,这些官员及其亲戚朋友就能更多受益。刘志军就是最新的一个案例。
    谁会预测和警示通胀风险?主要是两种人:经济学家和央行的技术官员。
    在中国,显然货币政策不是由技术官僚决定,也不是几个经济学家的呼吁就能左右的,而是在共识基础上的决策。换句话说,许多货币扩张的受益者都在这个决策过程中通过各种渠道影响了决策。传达他们的观点的渠道很多,包括相关的部委、地方大员、两会、行业协会、有影响力的个人和代表这些利益的一些学者。这些声音的共识在大部分时间都是倾向于扩张的。
    用经济学理论来解释,这是一个外部效应(externality)无法内部化的典型问题。比如,有影响的地方政府、大国企或行业主管都希望更快的货币扩张,因为在此过程中他们可能享受到(比经济的其他部分)更多的信贷资源的增长。一旦此后发生通胀,则受害者是全国老百姓,更主要的是低收入的老百姓。
    对货币扩张的受益者来说,得了好处是自己的,成本是别人的,最多也是大家分担的。换句话说,货币扩张的负面的外部效应无法“内部化”,导致这个体制过度倾向于扩张。
    
    民意能否影响货币政策
    
    许多人说,通胀会降低老百姓手中的钱的购买力;老百姓不喜欢通胀,“以民为本”的政府自然会及时反通胀,所以无须过虑。
    其实不然。通胀对普通老百姓来说,是一个奇怪的东西,因为从货币扩张到出现通胀有一个很长的时间滞后。在货币扩张的初期,一般不会有通胀,而且低通胀会伴随着经济增长加速、利润高速增长、股市飙升等“皆大欢喜”的局面。
    就像2009年前三个季度的情形。当时,除了几个经济学家,百姓中没有多少人会担心货币扩张太快导致通货膨胀,我们听到的更多的声音是“中国面临这么严重的过剩产能,所以不可能出现通胀”。
    在发达国家,货币增长传导到通胀约需要18个月,在中国约需要12个月。等到老百姓都开始抱怨甚至抗议房价和消费品价格的上涨,开始对货币政策产生决定性的影响,那必然太晚了。因为,从紧缩货币开始,到能够抑制通胀和泡沫,至少要一年以后。换句话说,要靠民意压力来推动决策及时反通胀是不可能的。在共识基础上扩张、在民意压力下转向的政策一般是没有前瞻性的。
    另外,民意压力下的决策变化几乎必然是没有“连续性和稳定性”的。这是因为,老百姓对通胀的抱怨与通胀之间的关系是非线性的。在CPI同比增长从-2%上升到2%的时段,大多数人感觉不到通胀的压力,甚至感觉很好,因为这一阶段企业赢利往往以百分之几十的速度增长,收入增长也快,股市反弹也带来正面的财富效应。
    但是,通胀超过2%以后并继续上行之时,老百姓会“突然”发现通胀对其生活带来的压力。比如,在2010年一季度到四季度之间,CPI同比从2.2%上升到4.6%,同期(根据人民银行储户调查)居民认为“物价过高”的比例从51%大幅攀升到74%。而在此前的三个季度,虽然通胀率上行了3个百分点,但居民认为“物价过高”的比例基本上稳定在43%-47%之间。
    老百姓对通胀的非线性反应,会导致共识基础上的货币政策的突变。在老百姓不抱怨的通胀初期,通胀受益者对决策的过度影响会导致货币扩张持续过久。一旦百姓开始突然大声疾呼通胀导致的痛苦,扩张受益者迫于民意压力也突然减少对继续扩张的游说,就会导致货币政策的突然转向。货币政策的突变会导致经济的大起大落。
    
    央行独立性是关键
    
    那么,应该如何解决这种体制内生性的“通胀早期过度扩张、通胀晚期突然紧缩”的恶性循环?关键之一在于引入中央银行的独立性。
    如果共识基础上的货币政策决策几乎必然导致货币政策的过度扩张和大起大落,就必须放弃(至少改良)这种决策机制。应当采纳一种新的体制,使目前影响决策的“扩张受益者”难以影响决策,并从体制和法律上保证能够预测通胀风险的中央银行有独立操作货币政策的权力。
    这个经验,也就是保证中央银行的独立性,是其他国家通过上百年的探索和实践得出的。国际的理论和实践都已经证明,一个国家如果有可独立决策的中央银行来运行货币政策,其通货膨胀一般会低于没有央行独立性的国家。下文综述国际上支持货币政策独立性的理论和实证经验。
    所谓“中央银行独立性”(Central Bank Independence, CBI)包含多个方面的内容:(1)制度独立,即中央银行的独立性能够在法律和规章制度中得到白纸黑字的确认;(2)人事独立,即中央银行主要官员的任免不受到其他政府部门的干涉;(3)财务独立,即政府的财政赤字无法强行通过中央银行来直接或者间接地消化;(4)政策独立,即中央银行能够自由选择自己认为合适的政策工具和政策组合来应对不同的情况。
    在理论研究领域,西方的经济学家们主要从三个大的角度来论证为什么中央银行的独立性是如此的重要。一个是公共选择理论。研究人员认为中央银行会不断地受到来自政府的压力,因为从偏好和目标函数的角度看,政府和中央银行是不同的。政府总是倾向于更宽松的货币环境,因为这会提高铸币税收入、降低政府的债务成本;而紧缩的货币环境则会削弱政府的税收收入。如果屈从于政府压力,那么中央银行的货币政策就会变得过于宽松。
    此外,由于选举周期的存在,在大选前夕政府总是希望能够用尽一切办法提振短期的就业和经济增长——即使这么做会造成未来的通胀压力也在所不惜。因此,只有独立的中央银行才能保证通货膨胀保持在稳定的水平。
    另一类理论是从财政赤字的角度来分析。其逻辑大概是这样的:如果中央银行具有很高的独立性,那么政府就难以通过向中央银行借款来弥补其财政赤字,这又反过来迫使中央政府在财政开支方面不要铺张浪费。如果中央银行独立性不够,那么政府总是能够通过“印钞票”的方式来解决财政赤字问题,长此以往将使得货币增长失控。
    还有一类研究是从“时间不连贯”的角度来分析的。这一类理论的研究者认为,政府一般都会宣称它偏好较高的就业水平以及某个温和且平稳的通胀水平,并以此作为明确的政策目标。但是问题在于,一旦通胀目标被确定之后,政府总是会有这样或那样的动机去超越它,以争取达到更高的就业水平。即政府总会愿意以较高通胀为代价来降低失业率,从而赢得短期政治筹码。
    换句话说,如果此时的央行没有独立性,那么政府所设定的任何政策目标,无论最初如何完美,都是“时间不连贯”的、并且最终不得不放弃的。如果进一步考虑到理性预期的因素,那么经济中的参与者们预期到了政府的行为,则会将通胀预期完全纳入到自己的经济决策中去,这样的结果就是通胀率变高而经济增长率没有上升。如果中央银行有独立性,就能阻断“时间不连贯”的政府对货币政策的影响。
    在实际经济活动中,中央银行的独立性是否能稳定通货膨胀率呢?答案是肯定的。在这方面,许多研究人员进行了实证分析。
    要想进行实证分析,首先面临的一个问题是如何度量中央银行独立性(CBI)。为此,研究者们设计了很多套不同的指数,比较常用的包括Cukierman指数、CWN指数、GMT指数、Alesina & Summers指数,等等。这些指数背后的基本设计理念大多类似,主要是从政策目标、财务独立、政策工具独立等角度来给每一个国家的中央银行评分,并将这些不同项下的评分加权汇总为一个指数。
    在此基础上,研究人员对中央银行独立性、通货膨胀水平、经济增长率之间的关系进行了分析。总的来说,结论如下:在发达国家中,如果法律规定中央银行的独立性较高,那么往往通货膨胀率就较低。根据Alesina & Summers(1993)的研究,央行独立性指数提高两个点,通胀率就会下降约3个-4个百分点。
    而对于发展中国家来说,中央银行在法律意义上的独立性,似乎和通胀率以及经济增长率没有明显的关系。很多研究者认为,在发展中国家,中央银行在实际政策操作中的独立性和其在法律意义上的独立性没有确定的关系,这是导致上述实证检验结果的根本原因。
    在进一步的分析中,一些研究者采用能够更准确度量中央银行在实际意义上的独立性的指标(如中央银行官员任期期限的长短)来分析发展中国家的数据,结果发现:在发展中国家,中央银行的实际独立性与一国经济中通货膨胀率的波动性成负相关。就是说,央行独立性确实有助于降低和稳定通货膨胀。
    专门针对中、东欧转型国家的分析也表明,如果央行在法律意义上的独立性能够切实地得到其他政府部门的承认,那么央行独立性和通货膨胀率之间也存在着明显的负相关。
    
    如何确保央行独立性
    
    以发达国家为例,它们是如何保证中央银行独立性的?
    首先,很多发达国家都以《中央银行法》的形式赋予了中央银行在决定和执行货币政策方面的独立性。中央银行直接向国会负责,而不需要听命于内阁或财政部。
    在人事制度上,以美国为例,美国总统有权任命美联储主席,但是没有权力罢免他。联储主席的任期可以比总统长得多。许多发达国家的中央银行理事会中可能会有一两位政府代表,但是大多数情况下这些代表只有发言权而没有表决权。当然也有一些国家例外,比如意大利中央银行中的政府代表就拥有比较多的权力。
    从财务角度看,绝大多数国家都限制政府从中央银行处直接借款。不过同时中央银行都会通过短期借款的方式为政府提供必要的流动性支持。例如美联储可以通过公开市场购买美国国债,但是这些交易都必须是100%透明的。中央银行运行所得的利润一般都以很高的比例(80%-90%)上缴财政部,但是其运行费用并不需要政府拨给。
    从政策工具的角度看,发达国家的中央银行通常能够自主决策选择什么样的政策工具来应对眼前的经济走势。以新西兰为例,新西兰储备银行并不能自主地制定政策目标,因为这些目标由政府确定,但是新西兰储备银行有充分自由来选择其认为合适的政策工具,这一点保证了其货币政策操作上的独立性。
    中国应该提高中央银行的独立性来抑制反复出现的货币过度扩张的体制性冲动。虽然在中国货币过度扩张的机制与西方国家有所不同,但央行独立性所带来的益处——抑制这种扩张冲动,以减低通胀,避免经济大起大落——却是全球普适的。
    具体到如何提高中国货币政策的独立性,必须要考虑中国的国情。直接走向人大任命中央银行行长的模式,在短期内缺乏可行性。但是,至少应该明显提升央行在货币政策操作上的独立性。
    比如,中央政府可以确定每年的货币增长目标,但具体操作工具的使用(如改变利率、存款准备金等的幅度和时点的掌握)应该交给专业的央行官员去操作。为此,应该修改《中央银行法》来保证货币政策操作上的独立性。
    
    作者为德意志银行大中华区首席经济学家。本文为作者即将在中国经济出版社出版的专著《货币的轨迹——通胀、央行独立性和人民币国际化》一书代序,周伟提供了部分素材

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