通过以上的分析，我们已经得到了一系列评价政府治理工具绩效指标，但是我们还需要针对不同的视角或者说价值判断对政府管理方式或者说治理工具进行选择。例如有人认为应该选择强制性程度较低的政府管理方式，那么他一般会选择契约外包，相反如果选择强制性程度较高的政府管理方式，一般就会选择管制。但是人们会有不同的价值偏好，根据不同的偏好就会选择不同的政府管理方式。为了更好地了解各种政府管理方式或者说治理工具，我们对政府治理工具的分析不应该是建立在单一维度之下，而应该是建立在多视角之下，只有这样，才能更好认识各种政府治理工具的利弊得失。不同学者从不同视角分析政府治理工具，从而得出不同的政策建议。本文主要从强制程度、直接程度、自治程度、可见程度来分析政府治理工具的选择。

1.强制程度

一般人们最常用的分类标准是政府治理工具的强制程度，例如将政府管理方式分为命令的、说服的和奖酬的三种。

强制程度主要是判断政府治理工具限制个人和集团行为的程度。如果一项政府治理工具的强制性越强，那么个人和集团的自由活动空间就越少。强制性是人们经常运用的一项分类方法。例如有些经济学家将政府与其他组织进行区分的两个原则之一就是强制性。[39]强制性不仅是政府与其它组织之间区别的标准，而且是政府治理工具内部相互区分的一个重要维度。政治学家经常从民主的角度谈论政府治理工具的强制性，认为政府的强制性越强，个人自由空间越少，个人自由越有可能受到剥削。

虽然每一种政府治理工具在某种程度都有一定的强制性，但是每一种政府治理工具在强制性程度上还是有很大的差异。这一点我们可以从下表可以清楚看出各种政府治理工具在强制方面的特性：

在上表中强制性最低的是侵权责任、税式支出和公共信息。所有这些都要求个体采取自愿行动。例如政府发布的公共信息，可以选择接受与不接受。政府治理工具强制性越弱，有效性也可能会越差，很容易形成“上有政策，下有对策”。公平方面也会得不到保证，但是这种治理工具适应性较强，政治家也愿意接受该种治理工具。

强制较为适中的是给予个体或团体以补贴或津贴，个体可以自由支配。这种方式会产生很高的效率，因此新公共管理的很多措施，如契约外包、让管理者管理（let managers manage）都属于这一类。但这种治理工具在有效性、公平性和政治合法性方面一般。

社会和经济管制的强制性较强，无论社会管制还是经济管制都是限制那些不是政府所期望的行为发生。政府治理工具的强制性越强，有效性越高，这样越容易实现再分配，因为公平性就强。但是由于政府要同时面临无数个体，因为会给政府的管理造成很大的困难。同样政府的治理工具成本也会很高，适应性环境的能力很差。

2.直接程度

政府治理工具往往与公共服务的提供模式相关。政府提供公共服务的活动有很多种类。可以根据公共服务的融资、提供的方式将公共服务分为四种方式，如下表所示：

在表中，提供者既包括政府，又包括私人，政府不仅有全国政府，而且有地方政府；私人不仅包括营利部门，而且包括非营利部门。融资方式既可以是通过政府来融资，私人来提供和生产，也可以私人来融资金，政府付费。按照这两个标准，我们可以将公共服务的提供方式分为四类：A类表明公有公营（例如国防等）；B类表明公有私营（例如承包，租赁）；C类表明公营私有（例如政府向公民提供的收费物品）；D类表明私有私营（例如保安服务）。事实上1994年世界银行发展报告提出的解决基础设施的融资和激励问题的四个方案就是这个分析框架，该报告为基础设施改革提出了四个方案；即方案A：通过国有企业或政府部门实行公共所有和经营；方案B公共所有，但完全由私人负责经营（并承担财务风险）；方案C：私人所有和私人经营；方案D：由社区或使用者自己提供设施。[40]

同样我们根据政府是否直接提供服务，将政府治理工具分为直接提供程度较高的工具、适中的工具、间接性较高的工具。如下表所示：

国家不同，所选择的政府治理工具也不同，例如在美国通过管制和特许经营来解决自然垄断问题，而在英国等国家却是通过国有化来解决。政府治理工具越是间接性的，其获得政治支持的程度越高，自主性越高效率也会越高，适应性也越高，这表明政府间接行政有很多优势，例如：间接的治理工具可以让公民有更多的选择权，在公共服务提供者之间创造更多的竞争；间接行政让管理者有更多的自主权从而能够处理各种复杂的事情；最后间接行政有较大弹性，政府易于控制，因此其政治支持性也较高。不过其公平性和有效性会较差，同时由于涉及主体较多，不容易管理，这是很多政治家更愿意采取直接行政的原因。

而政府的直接行政在有效性、公平性和管理性方面占有优势，而在效率性和适应性方面则较差，这也是现代政府遭受抨击最多的地方。不过这种模式的辩护者称政府直接提供可以保证民主社会的责任问题，现代经济学“委托－代理”理论加深了这一观点，委托－代理理论认为组织之间产生的委托代理问题比组织内部产生的委托代理问题更为严重。现代政府处于两难境地，一方面需要维护民主社会的责任问题，另一方面需要用更少的钱提供更多的服务。[41]这也是间接工具以后会在政治方面遇到的最大问题，即责任问题。

3.自治程度

第三个衡量政府治理工具的尺度是自治程度，即这种政府治理工具是利用已有的政府机构为公共提供服务，还是创建自己的机构为公民提供服务。例如政府的治理工具利用市场来提供公共服务，则表明政府的这种工具是高度自治的。事实上我们还可以利用法院系统，税收系统、私人组织来提供公共服务，这些都是具有一定自治性的政府治理工具。我们可以按照政府治理工具的自治程度将政府治理工具作如下分类：

根据上面分析，政府治理工具自治程度较高是那些利用非政府组织提供公共服务的工具，例如侵权责任，税式支出，矫正税，合同等，这些政府治理工具效率者较高，适应性较高，但是公平性和有效性都较差。有学者甚至将政府提供公共服务的机构是否自治作为首要评价标准，认为依靠官僚治提供公共服务最终会导致失败。

相反，那些自治程度较低的治理工具，则在公平性和有效性方面较高，而在效率、适应性方面较差。

4.可见性

分析政府治理工具的第四个维度是政府的治理工具的可见性，即政府的治理工具所需要资源是否能够在政府预算上反映，能否进入政策辩论过程。那些可见性较强的政府治理工具往往是那些成本和收益比较清晰的工具，例如政府公司。那些可见性较弱的治理工具则是像管制这类政府治理工具，其成本与收益不容易计算。我们可以用可见性对政府治理工具进行如下分类：

通过上图可知政府治理工具可见性较强的是直接贷款、凭单制、政府公司、补助金、矫正税，这些项目通常非常容易在预算中反映出来，也经常是政策辩论的焦点。这样就能够保证效率和公平性，但是这些项目的适应性和政治合法性都比较差。而那些可见性不强的政府治理工具通常能够获得政府的政治支持，这些政府治理工具包括：经济管制、社会管制、标准要求，保险等，但这些治理工具的效率、公平性并不理想。

虽然政府治理工具与其可能的结果之间只是假设关系，但是作为政府治理工具无疑是解决公共问题的强有力武器。现代公共问题的治理面临的挑战是，政策的制定者迫于政治压力的影响，越来越倾向于选择那些很难进行管理、且目的能否达到也很难把握的治理工具。不过，另一方面公共问题的复杂性，对政府的可信性的质疑，人们对效率的关注（建议添加“又”）使得政府更愿意选择那些间接性较强，自主性较强，不易在政府预算中显现出来的政府治理工具。这表明第三方政府正在兴起，但是我们也应该看到，第三方面政府使管理问题更加复杂，责任问题日益突出，政治合法性受到怀疑。这些挑战主要表现为管理的挑战、责任的挑战和政治合法性的挑战。作为政府治理工具理论的新治道能否成为二十一世纪公共行政发展的新典范，在很大程度上取决于我们能否克服这三个挑战。只有我们成功地解决（建议添加“了”）这些挑战，使政府治理工具从理论转变为解决现实公共问题的公共行动，政府治理工具才能真正地发挥作用。

结语

政府职能和管理方式既是一个理论性非常强的问题，也是一个实践性非常强的问题。说它理论性非常强，是因为不同学者会从不同的角度对政府职能和管理方式进行阐述，得出不同的研究结论；说它实践性非常强，是因为我们每时每刻都会与政府接触，而政府职能是政府理论的核心，因此这一理论是否正确，最终需要通过实践检验。通过以上的研究，我们可以得出如下结论：

对政府职能进行系统研究，应该以事实、逻辑与价值为分析框架，这样才能准确把握政府职能现状，变化及其发展趋势，从而才能全面理解政府职能。现有政府职能研究主要是从内容角度，经济学角度，公共财政角度，宪政与法律角度，政治哲学角度，组织理论角度进行研究，本文主要介绍了前两种研究视角。例如从经济学的角度研究政府职能，认识到政府职能对于建立市场经济的重要性，认为要转变政府职能主要是从“运动员”到“裁判”转变，政府职能应着眼于为市场提供制度基础。所有这些途径都为我们从各个方面认识政府职能提供了分析视角，也为我们更好地进行政府角色定位提供了理论基础，但因为其固有的信息基础缺陷，它们都不能帮助我们全面认识政府职能。要全面认识政府职能，我们必须突破信息基础缺陷，在方法论上进行创新。本文提出要从事实、逻辑和价值这三个角度认识政府职能。从价值方面看，我们要开发政府本身的价值基础，经济学从市场的角度论证政府职能存在的价值基础，我们认为还应该从政府本身出发探讨政府的价值；从事实方面看，我们应该选择那些最能够反映政府职能的事实进行描述；从逻辑方面来看，我们应该在事实描述的基础上，结合价值理论，形成政府职能的逻辑。

应该加强政府管理方式的理论与实证研究，探讨政府管理方式的若干可能形式，并对其进行分类，探讨其边界。西方国家自从20世纪70年代开始关注公共政策执行问题，从此政府管理方式逐渐从公共政策执行工具中独立出来成为人们关注的焦点。一方面我们需要引进与介绍西方国家政府治理工具的理论与实践，弄清楚各种政府治理工具可能存在的优势与缺点，为我国政府改革实践提供知识基础；另一方面我们需要结合本国实践，提出符合我国实际的政府治理工具理论。这一理论应该包括对政府治理工具进行描述，探讨其存在的基本条件，与政府职能之间关系，政府治理工具具体选择的标准，以及政府治理工具管理的程序等。

探讨政府职能和管理方式之间存在若干可能联系，并从实践方面来证明这两者之间（建议添加“的”）关系。政府职能与管理方式两者紧密联系，没有政府职能，政府管理方式或者说政府治理工具便没有意义；没有政府治理工具，政府职能就只能是一个理想状态。因此，我们要研究这两者之间的关系，从理论上分析两者之间的可能联系，例如哪一种政府管理方式更适合哪一种政府职能等。