实证描述政府职能，可以让我们了解政府职能是什么；从经济学的基本理论和价值出发，界定政府职能，可以让我们了解政府应该干什么。这些研究各有优势，都有助于我们更好地理解政府职能。但也有各自的不足。描述性的研究，告诉我们一些政府职能的事实，但没有对为什么是如此进行分析，没有探讨在其背后的逻辑，例如对政府职能内容进行分类，虽然我们能够从中得知政府的主要职能，这样可以通过这些概念去理解政府职能，但是它却仍然不能够解释为什么如此；有些研究具有一定解释性，但不具有全面性，例如从经济学的角度来探讨政府职能的合理界碑，可以解释政府职能是否适合市场经济，但不能解释市场经济国家之间政府职能的差异，也不能解释非市场经济国家的政府职能。合理的政府职能管理研究，需要有新的分析框架，这一框架，具有解释能力与预测能力，还具有分析能力和逻辑能力，与此同时还能够包容各种各样的政府职能管理现实。

森提出了的信息基础方法，很有助益。[19]这一方法，有助于我们评价现有的政府职能理论。比如对从内容的角度来研究政府职能来说，其信息基础主要是政府行为，然后通过这些行为进行适当的分析，列举一些政府的主要职能，如通过观察政府投资政策，分析出政府的经济职能。如果从经济学的角度去研究政府职能，那么它的信息基础是有关市场的理论，在从市场的概念出发来探讨政府如何弥补与完善市场缺陷，市场是核心，政府是补充。

这些研究从不同的角度为我们研究政府职能提供了适当的分析工具与视角，但由于其所凭借的研究方法具有信息基础缺陷，因此并没有能够真正地理解政府职能。我们要突破现有的研究局限，我们就需要对现有的研究方法进行超越，能够在方法论具有充足的信息基础。

正是基于这一考虑，本文提出了事实、逻辑和价值的研究方法，这一方法的信息基础包括了事物的最基本层面即事实，这主要是指对事物进行描述；同时包括了对这些事物或者现象背后隐藏的逻辑进行探讨；最后从价值上进行判断，是什么样的价值来影响我们对事物逻辑的认识，从而造成现在事实。这一研究方法具有广泛的信息基础，主要是因为我们不仅能够涵盖上面提出的各种研究视角，并且还增加了新的分析维度，即影响因素的概念。

从事实、逻辑与价值的三个角度出发，再加上政府职能的影响因素，我们研究政府职能的方法因此具有了动态性、预测性和解释性的特点。

动态性表现在，政府职能的这三个角度或者说三个层次是不断变化的，没有不变的政府职能，影响因素可能导致人们对政府事实的看法，而对政府事实看法的变化必然会使人们寻找用不同的逻辑来解释这一事实变化，逻辑与事实的一致会使人们对政府形成一定的价值判断，例如大政府强调政府的积极作用，小政府强调政府的消极作用，同时政府职能的这三个层次本身也是相互影响的，人们对政府职能之价值的看法会影响人们对政府职能事实的看法，反之亦然。

预测性表现在，可以通过对政府职能影响因素的分析和政府职能研究的三个层次分析，来预测一个国家的政府职能变化的趋势。例如一个国家有反政府传统，那么这个国家政府职能一般会比较少，反之，如果一个国家有亲政府情结，那么这个国家政府职能一般较多。

解释性表现在，可以通过这个分析框架来解释为什么不同的国家政府职能会不同，不同国家在不同时期政府职能为何不同，这主要是通过对政府职能影响因素、事实、逻辑与价值的分析来探讨。如果用函数表示：政府职能＝f（事实，逻辑，价值，影响因素）。

由此，我们可以看出政府职能是一个动态系统，人们关于政府职能的价值判断一般会形成人们对政府职能的逻辑认识，例如自由主义者一般会亲市场，主张管得少的政府就是好的政府，这样他们关于政府职能的内容必然是越少越好，这些观点也会反映在宪法和法律上；如果人们认为政府是至高的善，那么反映在政府职能上必然主张更多政府，政府的职能一般会较多，而这些逻辑一般也会反映在政府的财政和组织机构上。同样，政府职能的事实也会影响政府职能的逻辑，从而影响人们关于政府职能的价值评价。例如政府支出膨胀，政府机构运作效率低下，从而人们会认为政府天然是低效率，因此应该发挥市场作用，这些逻辑反映在价值上必然是亲市场，反政府。而影响因素对政府职能影响的主要是通过对其事实、逻辑与价值这三个层面的影响来达到目的，各国历史传统，社会背景和文化不一样，影响因素也不一样，一般而言传统文化，社会环境，中介组织，生产力发展水平等因素都会影响政府职能的各个层次。政府职能一般要受到传统文化，社会环境，生产力发展状况等因素影响。这些因素影响了政府职能的事实、逻辑和价值，而政府职能的事实、逻辑和价值反过来也会影响这些影响因素。政府职能的事实、逻辑、与影响因素共同作用决定了具体的政府职能，也影响了政府职能的变迁，决定了各国政府职能之间的差异。

通过以上分析，可以得出人们对政府职能事实的选择不一样，必然会影响人们关于政府职能的逻辑理解，从而最终也会影响人们关于政府职能的价值解读。因此，我们在研究政府职能时，一方面要尽可能全面地认识政府职能的事实，使事实的选择能够真正地反映政府职能，也只有这样我们从事实上升到逻辑时有足够的经验基础；一方面我们在进行逻辑推理时，要以事实为依据，并要经过事实检验，形成一定的假设与因果关系，只有这样逻辑才能够真正地反映与解释现实；一方面我们要开发政府自身价值，经济学角度研究政府职能其价值基础是市场价值，政府职能研究要有其自身的价值，只有这样我们才能够形成关于政府职能真正的认识，这样我们才能够正确地理解政府职能的逻辑与事实。政府职能的事实、逻辑与价值这三个方面紧密相联，只有充分认为这三个层次才能够正确理解政府职能，也正是这三个层次与影响因素共同决定了特定情势下政府职能。例如SARS事件这一特定的影响因素使人们认识到政府职能不仅仅是经济建设促进经济发展，而且还应该是经济发展与社会发展相协调，这样SARS影响了人们关于政府职能价值的认识，而这一价值认识反过来促使政府公共卫生服务职能的加强。

三、政府管理方式的事实描述、规范评价与政策选择

（一）政府管理方式的事实描述

政府管理方式，又称政府治理工具，它主要是指政府实现其管理职能的手段。那么，什么是政府治理工具呢？对此，不同学者表述不尽相同，但精神实质是类似的。如胡德(Hood)用木匠业和园艺业的工具来比喻政府的治理工具，认为政府所做的是尽力用各种治理工具来塑造我们的生活，迎合各种目的[20]。欧文•休斯指出，政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制[21]。莱斯特•M•萨拉姆认为：“政府治理工具，又称公共行动的工具(A tool of Public Action)，它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。”[22]认为政府治理工具具有如下特性：首先，每一种工具应该具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别。这并不是说所有的工具都具有共同的特征，除了一些共同特征之外，每一种具体工具都有其设计上的特性，使之与其他工具区分。其次，每一种工具规定行动的结构，它是不是随意的或者临时的，而是一种制度化的行动模式。该工具规定谁有权操作公共项目，其角色是什么，与他人关系如何，也就是说是一组公共行动的权利与义务。第三，这种结构化的行动是一种集体行动，它的目的是解决公共问题，这表明这种结构化行动不仅仅是政府行动。

综上，所谓政府的治理工具是政府实现其政府职能的手段，通过政府治理工具，政府职能得以实现，公共问题得以解决。政府治理工具虽然相当明确规定每一种公共行动的工具是什么，但是在现实中政府治理工具却相当复杂。每一种特定工具都包含一组不同的构成要素。如E.S.萨瓦斯将每一种公共服务的构成要素分为“公共服务的安排，安排公共服务，生产公共服务，向生产者付费。”[23]

政府治理工具包含如下内容：一种类型的物品或服务，例如为公众提供信息服务，为公众提供现金或贷款；一种提供物品或服务的工具，例如通过凭单制、税收系统、司法系统；一种提供物品或服务部门，例如政府部门，非政府组织，地方政府，或者赢利部门；一套规则，这些规则既包括正式的或者非正式的，它主要是界定各提供者之间关系。[24]

不同学者从不同的角度对政府治理工具进行分类，这使得对政府治理工具进行分类的任务比较复杂。胡德从控制论的视角出发，首先将政府的治理工具分为获取信息的工具和影响社会的工具两大类，然后又从政府所拥有的四种社会资源即“中心地位、财富、权威和组织”，从而将政府的治理工具分为八种。[25] E.S.萨瓦斯将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。[26]詹姆斯•W•费斯勒和唐纳德•F•凯特尔主要探讨了政府的“直接行政，补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目”等治理工具。[27]麦克多内尔(McDonnell)和艾摩尔(Emmell)通过从政府干预战略进行分类，将政府的治理工具分为“命令、诱导、能力建设和系统变革”[28]。

萨拉姆将政府的治理工具分为“直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款保证、保险、税式支出、付费、用户付费、债务法、政府公司、凭单制”,结合上面谈到的政府治理工具的构成要素，下图具体阐述了各种工具之间的差异：

表1

（二）评价标准

政府有如此多的管理方式或者说治理工具，那么在现实中我们应该选择哪种工具呢？选择工具的过程是一个评价各种政府治理工具的过程。没有选择，我们就不知道哪一种工具更好，哪一种工具更加能够服务于政府职能，而没有标准我们就不能够很好地选择。人类社会发明了很多标准来帮助我们进行选择，为我们的选择提供理论基础。在古典经济学中，我们判断资源配置是否有效率主要是看是否符合帕累托最优，即社会能否达到这样一种状态，当不能作进一步的变化以便使一部分人处境变好而同时不会引起另一部分人处境变坏的时候，我们就称这种资源配置的状况为帕累托最优，或帕累托效率。[29]在新制度经济学看来，古典经济学过多强调配置效率，而忽视了适应效率。所谓适应效率是指：“一个社会吸收新知识，学习，引发创新，承担风险，创造物品以及随着时间的发展解决社会问题和瓶颈的意愿。”[30]制度在经济中具有十分重要地位，在评价经济绩效时，应该把制度考虑进去。政治哲学家罗尔斯从“无知之幕”出发，提出判断一个社会是否正义的两个原则或两个标准，即：“在原初状态中的人们将选择两个相当不同的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则则认为社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来利益，它们就是正义的。”[31]总的来说我们评价事务有两个标准：一是效率，二是公平。有的学者更加强调效率，例如弗里德曼，有的学者更加强调公平，如罗尔斯。[32]同样，我们在评价政府治理工具时也可以运用效率和公平作为选择政府治理工具的标准。

公平与效率的标准比较抽象，那么它们在具体实践中究竟如何运用？埃莉诺·奥斯特罗姆，拉里·施罗德和苏珊·温开发了一套评价制度绩效标准，他们将评价制度绩效的标准分为两类：一类是总体绩效率标准；一类是间接绩效标准。总体绩效标准重点分析五个方面：经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性。所谓经济效率“是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的。”评价公平有两个方法：“（1）以个人所作的贡献和他所得到的收益之间的相等为基础；（2）以不同能力得到不同报酬为基础，主要包括财政平衡和再分配。”；责任“强调政府官员对公民负有说明一项公共设施的开发和使用的责任。”；适应性“如果制度安排不能对变化的环境作出反应，那么基础设施的可持续性很可能遭到破坏。”。总体绩效标准中经济效率、适应性是属于效率标准，而财政平衡实现公平、再分配公平和责任则属于公平标准。间接绩效标准主要是指供给成本和生产成本，它们分别由转换成本、交易成本组成，其中交易成本主要包括协调成本、信息成本和策略成本。[33]

胡德从四个方面来评价政府治理工具即：（1）只有在充分考虑到其它可替代的方案时，我们才能确定那种工具被选择；（2）工具必须与工作相匹配，没有那一种工具能够适应所有环境，因此政府需要针对不同的环境选择不同的工具；（3）选择必须不太残忍，工具的选择必须符合一定的伦理道德；（4）有效性并不是唯一追求目标，理想结果的取得必须以最小的代价获得。[34]政府治理工具的选择是复杂的，它涉及到各国历史背景，文化，制度等因素，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果，没有哪一个价值能够起决定作用。事实上，从一定意义上来讲，价值似乎也都遵循边际效用递减的规律，并且各种标准和价值之间可能存在冲突，正如文森特•奥斯特罗姆教授所言：“使一个价值最大化的努力会损害另一方面的价值，但两者的变化不是同等比例的。”[35]综合上述观点，评价政府治理工具的标准主要有：有效性、效率、公平、适应性、可管理性和政治合法性。

1.有效性

有效性是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是我们经常所说的社会效益。有效性表明一项公共行动达到了目的，虽然成本也将成为一个考虑的重要标准，但是有效性常常可以独立于成本，如果一项公共行动没有达到预定的目的，即使所付成本很少，这项公共行动都没有任何意义。按照这项标准，最好的政府治理工具是能够解决公共问题的工具。

不过，判断政府治理工具是否有效，有时很难判断。一方面由于很多项目本身的目的性就非常模糊，我们无法通过具体指标来评价某项公共行动是否成功或失败。另一方面不同的工具适应不同的环境，不同工具有不同的制度基础，我们不能简单地断定某一工具有效或无效。

2.效率

有效性关注的是结果，效率关注的是成本。最有效率的政府治理工具是成本最少的工具。政府治理工具的成本不仅仅包括政府的直接成本，即政府运用工具完成公共行动的成本，还包括其行动对象为接受公共服务或管制所需要付出的代价。

例如管制，不仅包括政府管制委员会付出的成本，而且包括政府管制造成私营部门的成本（建议改为“管制对象因管制遭受而遭受的利益损失”）。虽然，政府一般不会将后一部分成本列入预算，但政策分析应该综合考虑各方面的成本，从而决定应该采用哪一种政策。科斯教授在其《社会成本的问题》一文中提出的主要观点就是要考虑政府管制的社会成本。他认为外部效应是应该通过市场还是通过政府来解决主要是要考虑其总成本，而不仅仅是单方的成本。因此，我们在评价各种政府治理工具时也应该考虑政府治理工具在使用过程中所可能带来的社会成本，通过社会成本的比较来权衡各种工具。

3.公平性

公平性包含三层含义，首先是个人的贡献与收益相等，这种平衡又称为财政平衡，其构成交换经济之基础的公平理念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，谁获益较多，应该付出较多。这一含义的本质内容是，公共服务的收益与提供该服务的成本之间的财政平衡。其次是罗尔斯所说的要将基本权利平均分配给社会上所有个人，这样在全国范围内看来是比较公平的。最后一层含义是再分配，即将一些利益分配给那些最需要的人。这事实上也是政府之所以存在的道德原因。道德市场总会因为交易成本过高和正外部效应，而供给不足，因此政府作为替代选择，能够扩大供给从而给予更多需要帮助的人以服务。

如果按照这一标准，最好的政府治理工具是那些能够满足公平要求的工具。例如社会保险可能会被认为是最好的政府治理工具，因为它的目的就是为了保障所有个体的基本权利，其中当然也包括弱势群体的利益。

4.适应性

适应性在现代社会中具有越来越重要的地位，诺斯通过对适应性效率（adaptive efficiency）的研究指明了制度在经济生活中的重大意义，从而修正了古典经济学。奥斯特罗姆通过对基础设施的研究指出：“如果制度安排不能对变化的环境作出反应，那么基础设施的可持续性很可能遭到破坏。” [36]政府治理工具的适应性是指政府的治理工具不仅能够适应当时的环境，而且能够随着环境的变化而变化。

如果按照这一标准，那么最好的治理工具是最能够适应环境变化的工具。那些不能适应环境变化的工具，即使静态效率很高，也算不上好的治理工具。

5.可管理性

除了有效性，效率、公平和适应性之外，最近的研究表明在项目执行过程中管理问题逐渐变得越来越重要。工具越是复杂，所涉及的参与者越多，管理的难度就越大。虽然有些工具在理论上向我们许诺会带来更大的利益，但是实践上往往却会因为管理方面的原因而使其失效。正是基于这个原因，有学者甚至把可执行性作为项目设计的第一标准。[37]如果按照这一标准，那么最好的政府治理工具是那些最简单和最直接的操作工具。

6.合法性和政治可行性

工具的选择还会受政治可行性和公共行动的合法性的影响。一项政府治理工具即使效率很高，效果也很好，但是如果没有政治的支持，那么这项工具不可能被采用。这事实上又回到了公共行政之责任的问题。正如布鲁金斯研究所关于新公共管理的研究表明，新公共管理关注绩效，而不是财政和公平，关注结果，而不是过程。因此新公共管理与民主价值发生冲突，新公共管理如果要取得合法性必须重建其伦理和民主价值层面。[38]如果按照这一标准，那么最好的治理工具理论是最具有政治合法性的治理工具。